Reforma tributaria y presupuesto general: un destino cruzado por valor de $10 billones

El Congreso de la República –con énfasis en sus comisiones económicas– ha tenido en su plato la discusión de los dos proyectos de ley más importantes de los últimos meses: la nueva reforma tributaria y el Presupuesto General de la Nación para 2022.

Si bien la reforma tributaria ya es una realidad –de hecho, fue tramitada en tiempo récord– y el presupuesto general ya ha avanzado en su trámite, la discusión de las dos iniciativas se encuentra estrechamente relacionada.

El asunto va más allá de una cuestión de tiempos: el artículo 63 de la versión definitiva del texto de la reforma tributaria –el cual, habiendo ya superado su conciliación entre Senado y Cámara de Representantes, pasa a sanción presidencial– establece una adición de 10,9 billones de pesos al Presupuesto General de la Nación para este año. Se trata, pues de 10 millones de millones de pesos, y poco más de 900.000 millones de pesos.

Ojo: comenzamos hablando del presupuesto para el próximo año y luego contamos que se aprobó dinero extra para el de este año. Sin embargo, se trata de dos elementos conectados entre sí, dada la forma en que se planea gastar la plata, y algunas de las fuentes que se contemplan.

Vamos ahora al detalle del asunto. La primera pregunta que surge es obvia: ¿de dónde se van a sacar 10,9 billones de pesos para este año, sobre todo teniendo en cuenta que la nueva reforma le apunta a un recaudo aproximado de 15,2 billones de pesos que se destinará especialmente a garantizar la estabilidad de las finanzas públicas.

Para responder la pregunta, miremos algunos detalles sobre la plata aprobada. El 92% de los recursos corresponden a funcionamiento, y es el Ministerio de Hacienda el que concentrará el 74% de los recursos. Esto último implica que no es posible saber cuál será el destino específico del dinero; dadas las prioridades señaladas por el Gobierno nacional al momento de presentar la reforma tributaria, es lógico pensar que la plata irá a programas como Ingreso Solidario y Apoyo a la Nómina. Sin embargo, no se presenta detalle sobre la distribución de los recursos.

De igual forma, llama la atención la asignación de recursos para el Ministerio de Educación, la cual parece reducida teniendo en cuenta el interés por impulsar el programa de matrícula cero para estudiantes de educación superior que pertenezcan a estratos 1, 2 y 3.

Hay otros tres aspectos llaman la atención: se le asignan 300.000 millones de pesos a la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), una entidad que no ha reportado con plena transparencia la utilización de los recursos a su cargo para la atención de las consecuencias de la pandemia. En segundo lugar, se le asignan 18.000 millones de pesos al Congreso de la República.

Por último, entre la ponencia aprobada por las comisiones económicas y la aprobada por el Congreso de la República en pleno, se le reduce en cerca de 1,6 billones de pesos la asignación al Ministerio de Trabajo, el cual tiene a cargo programas como Colombia Mayor –uno de los cuales se enfatizó como prioritario en la agenda social que impulsó la nueva reforma tributaria.

En el siguiente cuadro se detallan las asignaciones de presupuesto aprobadas para cada entidad o sector, señalando las variaciones entre los montos que se aprobaron en el primer debate de la reforma tributaria, el cual tuvo lugar en las comisiones terceras y cuartas conjuntas de Senado y Cámara, y los aprobados en las plenarias de estas corporaciones.

Fuente: Ponencia aprobada por las comisiones económicas e Informe de conciliación del proyecto de ley de reforma tributaria, titulado “Por medio de la cual se expide la Ley de Inversión Social y se dictan otras disposiciones”. Elaboración propia.

La cuestión es por qué se le asignaron los recursos al Ministerio de Hacienda, en vez de hacerlo directamente a cada sector –dándoles a dichas asignaciones plena formalidad y estatus de ley, como si pasó en otros casos. Pensemos, por ejemplo, en un escenario hipotético en el que un congresista le pide al Ministerio de Hacienda que le entregue más (o menos) dinero a una iniciativa o sector en el que tiene intereses. Hubiera sido mejor evitarse un escenario incómodo como ese.

Hay otro aspecto problemático, relacionado con el hecho de que la mayoría de las modificaciones no quedaron consignadas en las ponencias a partir de las cuales se debatió el proyecto de reforma tributaria. Esto evidencia que las ponencias se discutieron –y probablemente se modificaron– en escenarios distintos a los debates legislativos, a los cuales la ciudadanía no tuvo acceso para saber qué se cambiaba, cómo y por qué.

Así, si se consultan los informes de ponencia, no es posible saber quién propuso qué cambios y a partir de qué consideraciones técnicas –o de otra naturaleza–. Tampoco es posible saber cuáles de las proposiciones presentadas por los congresistas contaron con el visto del Ministerio de Hacienda, y cuáles no.

Conviene tener en cuenta un último elemento, relacionado con la necesidad puntual de adicionar los 10,9 billones al presupuesto de este año. Y es que, en vista de que estamos hablando del Presupuesto General de la Nación para 2021, la plata habrá que gastarla entre septiembre (una vez surtida la sanción presidencial de la ley), octubre, noviembre y diciembre.

Por cuenta de la emergencia provocada por la pandemia, las cuentas públicas ciertamente están estrechas. Sin embargo, podría argumentarse que buena parte de la plata ya está. Basta con darle una mirada a los recursos disponibles en el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME): el más reciente corte de cuentas llevado a cabo por el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, estableció que, con corte al 6 de septiembre, se habían desembolsado 33,3 billones de pesos y quedaban disponibles 7,2 billones.

Esta observación toma fuerza si, de nuevo, tenemos en cuenta que parte de la plata tendría las mismas destinaciones, es decir, programas como Ingreso Solidario y Apoyo al Empleo Formal (Paef).

No estamos hablando de poca plata. De hecho, así fueran 100 pesos, se trata de dinero que le pertenece a toda la ciudadanía, y su destinación –peso por peso– debería ser clara y estar siempre elevada al rango de ley.

Ese nivel de cuidado, además de promover la transparencia, es un buen antídoto contra la contabilidad creativa —que se da, por ejemplo, en espacios como los desayunos de trabajo, donde suele haber café, pan, mantequilla, y también mermelada.