¿Qué pasó con el trámite del presupuesto para el 2025?

El país atraviesa una delicada situación fiscal que obligó al Gobierno a recortar el presupuesto público de este año. Esta crisis es debido a una previsión de ingresos para este año que no se materializaron, explicados en parte por la desaceleración económica y algunas decisiones de la Corte Constitucional sobre la Reforma Tributaria para la Justicia Social. En ese contexto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) presentó el proyecto de Presupuesto General de la Nación (PGN) para 2025 por $523 billones el pasado 29 de julio.

Este es el proyecto de ley de contenido económico más importante que se tramita anualmente en el legislativo. El PGN establece la forma en la que el Gobierno nacional emplea los recursos públicos, disponiendo de las fuentes de financiación de la Nación y asignando su destino específico. De esta forma se estructura la senda de desarrollo del país, se garantiza el funcionamiento del Estado y se proveen bienes y servicios públicos a la ciudadanía. En este blog explicaremos qué ha pasado con el trámite del PGN y cuáles son las implicaciones de que se expida por decreto, tal y como lo ha anunciado el Gobierno Nacional.

Primero, es importante recordar cómo funciona este trámite. La construcción del PGN es un proceso que se realiza cada año mediante el proceso denominado ciclo presupuestal. Este proceso consta de nueve etapas y abarca un año calendario de forma transversal. La etapa más importante del Ciclo presupuestal es su trámite legislativo en el Congreso de la República. Más allá de ser un requisito legal para que el PGN sea una Ley de la República, este proceso es importante porque el Congreso de la República es la institución que representa políticamente al país en mayor medida. Este es el único espacio donde las fuentes de financiamiento y los usos del PGN es debatido públicamente y donde puede tener modificaciones. Para profundizar sobre el resto de etapas del ciclo, recomendamos la lectura de nuestra Guía ciudadana sobre el PGN.

El trámite legislativo se divide en dos partes: en las comisiones económicas conjuntas y en el Congreso de la República en pleno. El legislativo tiene un  plazo de tres meses para aprobar el PGN hasta la medianoche del 20 de octubre. En este lapso, el PGN es debatido por las comisiones económicas conjuntas, desde su radicación hasta el 25 de septiembre. Posteriormente, el PGN pasa a ser discutido por las plenarias de Senado y Cámara.

En la primera parte, las comisiones deben revisar si el proyecto está bien sustentado y cumple con la normatividad correspondiente. En caso de considerar que no cumple con estos requisitos cuentan con plazo de regresarlo al MHCP hasta el 15 de agosto, que deberá presentarlo nuevamente con las enmiendas correspondientes antes del 30 de agosto. Posteriormente, a las comisiones les corresponde aprobar el monto de gastos antes del 15 de septiembre y todo su articulado antes del 25 de septiembre. 

El trámite legislativo del proyecto de presupuesto suele ser sencillo. El Congreso generalmente da el visto bueno debido a que en la práctica, el poder de incluir modificaciones por parte de los parlamentarios es muy limitado. Cualquier traslado de un rubro a otro propuesto por un Congresista requiere del visto bueno del Ministerio de Hacienda y adicionalmente el Ejecutivo puede decretar el presupuesto en caso de que el Congreso no lo apruebe. En ese orden de ideas, la discusión en el legislativo gira generalmente en torno a las variaciones presupuestales que sufren las entidades del orden nacional y sus resultados en la ejecución presupuestal. 

Sin embargo, desde que se presentó el proyecto de presupuesto para 2025 el debate ha sido intenso por razones de mucho peso. La primera es que el presupuesto está desfinanciado. Mientras que el gobierno propone gastar $523 billones el otro año, los ingresos solo llegan a $511 billones, dejando un faltante de $12 billones que el Ejecutivo piensa recaudar mediante una Ley de Financiamiento que fue presentada recientemente al Congreso. En segunda medida, al igual que ocurrió con el presupuesto de este 2024, existen serios cuestionamientos a las previsiones de recaudo por gestión de la DIAN contenidas en el proyecto de ley y otras fuentes de ingresos adicionales como los dividendos provenientes de la actividad petrolera de Ecopetrol. 

En ese contexto, el pasado 11 de septiembre las comisiones económicas conjuntas sesionaron para tomar una decisión sobre el monto total del presupuesto. Para que se tome una decisión, las cuatro comisiones (comisiones terceras y cuartas de Senado y Cámara) deben votar a favor de una cifra. A pesar de varias propuestas con montos diferentes que buscaban conciliar la posición del gobierno y el legislativo, siempre alguna de las comisiones votó en contra. 

Seguidamente, el 24 de septiembre las mismas comisiones sesionaron para decidir sobre la totalidad del presupuesto en primer debate y su continuidad en el trámite. En esta ocasión no hubo quórum en las comisiones económicas del Senado. El quórum es la cifra mínima de miembros presentes en la sesión para debatir y tomar decisiones, de esta forma, por primera vez en la historia, el PGN del 2025 no se sancionará como Ley sino que será un Decreto. El único antecedente similar a este ocurrió en el 2001 cuando la Corte Constitucional tumbó el Plan Nacional de Desarrollo del expresidente Andrés Pastrana y el Gobierno lo expidió por decreto. 

En estos casos, la Constitución Política permite que si el Congreso no aprueba el proyecto de ley dentro de los términos establecidos, el Gobierno puede decretar el presupuesto. Este término se refiere a la última fecha a disposición del legislativo (medianoche del 20 de octubre). Es decir, solo a partir del 21 de octubre el Ejecutivo podrá expedir el decreto de presupuesto. Esta es una atribución que tiene el ejecutivo para impedir una paralización general del funcionamiento del Estado (y por lo tanto, una menor oferta de  bienes y servicios públicos para los ciudadanos). Sin embargo, puede generar problemas para el Gobierno. 

El primer problema gira en torno a dificultades en la gestión presupuestal. El presupuesto consta de 3 partes. Los ingresos, los gastos y las disposiciones generales. Estas disposiciones son una serie de normas de carácter legal que tienen el objetivo de garantizar la ejecución del presupuesto de gastos, las cuales rigen únicamente durante el año fiscal para el que se expidan. Cuando el presupuesto es aprobado por decreto y en este se incluyen las correspondientes disposiciones generales el ejecutivo no podría darse facultades así mismo que son de competencia exclusiva del Congreso de la República. En caso de que esto ocurra, podría estar contradiciendo normas constitucionales y legales que pueden generar demandas futuras que busquen tumbar el decreto.

La segunda gira en torno al desbalance del PGN con un faltante de $12 billones. En vista de que no fue aprobado en primer debate, el decreto debe ser igual a la propuesta radicada por el Gobierno inicialmente (por $523 billones). Sin embargo, no existe tributación sin representación (en periodo de paz o normalidad, solo el Congreso puede decretar o modificar impuestos), de tal forma que las medidas tributarias necesarias para balancear el presupuesto no pueden ser expedidas por el gobierno vía decreto. Esto quiere decir que el Gobierno sigue dependiendo de que se apruebe la Ley de Financiamiento. 

La tercera tiene que ver con el castigo a la inversión pública. En el panorama actual, lo más probable es que el legislativo niegue la Ley de Financiamiento, lo que obligaría al MHCP a recortar gastos el próximo año (tal como ocurrió este año y probablemente vuelva a ocurrir). En este contexto, dadas las rigideces presentes en el gasto de inversión, la caída de la inversión pública podría alcanzar los $28 billones, con consecuencias negativas para el crecimiento económico, la redistribución del ingreso y el bienestar general. Otro punto problemático es que, en estas situaciones, el legislativo no tiene voz ni voto en qué gastos reducir, todo queda a criterio del gobierno de turno.

Finalmente, ante este panorama insólito, el Ejecutivo anunció que expedirá el decreto del PGN 2025 entre el 21 de octubre y el 30 de diciembre. Este decreto vendrá por un monto de $523 billones de los cuales $324,9 corresponden a gastos de funcionamiento (63%), $112.6 billones al pago de deuda pública (21%) y $82,5 billones al componente de inversión pública (16%). En cuanto a su distribución sectorial, sin contar la deuda pública, los sectores con más recursos serán Educación con $79 billones (15%), Salud y Protección Social con $57 billones (11%) y Trabajo con $53 billones (10%).