El Gobierno presentó el 7 de febrero la actualización del Plan Financiero 2025, un documento clave que proyecta el escenario macroeconómico del país, el balance fiscal preliminar de 2024 y la planeación financiera para 2025. Sin embargo, esta publicación ha generado controversia, ya que, en medio de una crisis fiscal y presupuestal sin precedentes, el Gobierno asegura haber cumplido la Regla Fiscal gracias a una maniobra contable.
Pero ¿qué es exactamente la Regla Fiscal? ¿Por qué es tan importante? ¿Cómo afecta las decisiones económicas del país? En esta entrada, explicaremos en qué consiste, qué elementos la componen y para qué sirve.
Para empezar, es necesario mencionar que las reglas fiscales son instrumentos que les permiten a los países establecer lineamientos presupuestales con el fin de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. El primer país en implementar una Regla Fiscal fue Alemania en 1982. En América Latina se implementó por primera vez alrededor del 2000, puntualmente en Perú. Dadas sus virtudes, las reglas fiscales se popularizaron rápidamente a nivel internacional. Para 1985 ya había seis reglas fiscales, y en 2021 la cifra llegaba a 92,17 de ellas en América Latina, de acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI).
En el mundo, las reglas fiscales actúan como límites que buscan evitar que los gobiernos gasten demasiado o se endeuden en exceso, lo que asegura sostenibilidad fiscal a largo plazo. Estas reglas varían en su diseño dependiendo el contexto de cada país y pueden establecer diversas reglas, como limites sobre cuánto puede gastar el gobierno por encima de lo que recauda, techos o limites sobre cuánto puede endeudarse un país para no acumular demasiada deuda o límites al crecimiento del gobierno. En términos generales, la mayoría de las reglas definen un límite de déficit fiscal, de deuda nacional o una combinación entre ambos factores.
En Colombia la preocupación por la Regla Fiscal inició en la década del 2000. La primera propuesta de restricción fiscal la hizo la Comisión Independiente del Gasto Público en 2007, convocada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En aquel entonces se le recomendó al Gobierno nacional hacer un esfuerzo de ahorro para disminuir el déficit fiscal, con el horizonte de disminuir el nivel de deuda pública en el largo plazo.
Antes de adoptar la Regla Fiscal, en el país se establecieron varias restricciones presupuestales para incorporar una visión de mediano plazo en la política fiscal del nivel nacional y subnacional. La primera fue establecida mediante la “Ley de Semáforos” –nombre con el que se conoció la Ley 358 de 1997–, en la que se determinó que el nivel de endeudamiento de las entidades territoriales no puede superar su capacidad de pago. La segunda se encuentra en la Ley 549 de 1999, donde se estableció que los entes territoriales deben hacer una asignación obligatoria de recursos para cubrir sus pasivos pensionales.
La tercera se estableció en la Ley 617 de 2000 donde se instituyeron directrices para la financiación de los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. La cuarta en la “Ley de responsabilidad fiscal” –Ley 819 de 2003–, donde se estableció que el Gobierno nacional y los entes territoriales deben presentar anualmente un MFMP y que todos proyectos de acuerdo, ordenanza o ley que ordene algún gasto, o asigne beneficios tributarios, deben exponer sus costos fiscales, así como una propuesta de ingresos para financiarlos.
Con estos antecedentes, la Regla Fiscal del Gobierno Nacional Central fue establecida formalmente en 2011 con la Ley 1473 producto de las recomendaciones que hizo un Comité Técnico Interinstitucional constituido por el Gobierno nacional en 2010. Esta Ley establecía, en términos sencillos, que el déficit del Gobierno nacional –definido como la diferencia entre los gastos e ingresos– no podía ser superior al 1% del PIB a partir del año 2022. La entrada en vigor de esta regla vino con un régimen de transición en el que el límite del déficit era 2,3% hasta 2014 y 1,9% hasta 2018.
Figura 1. Trayectoria deuda neta (%PIB) y cambios introducidos Ley 2155 de 202
La Figura 1 muestra la trayectoria de deuda neta como porcentaje del PIB desde el 2011 a 2021. El aspecto principal de la Regla Fiscal instaurada en el 2011 es que definió un límite en el déficit anual del presupuesto nacional equivalente al 1% del PIB. De esta forma, el nivel de deuda del país podría aumentar sistemáticamente mientras se cumpliera con esa regla. De hecho, esto sucedió de forma desde el 2011, hasta la expedición de la Ley 2155 de 2021 - Ley de Inversión Social-.
Aunque la versión implementada a través de la Ley 1473 de 2011 mejoró la política fiscal y redujo la prociclicidad, presentaba limitaciones debido a la volatilidad de los ingresos ocasionada por el ciclo económico y las fluctuaciones en los precios del petróleo. Por ello, la Ley de Inversión Social introdujo medidas para establecer metas de balance fiscal que aseguren la convergencia hacia niveles prudenciales a mediano plazo; precisar las condiciones para aplicar la cláusula de escape y retornar al cumplimiento pleno de las metas; alejar componentes no estructurales del resultado fiscal; y crear el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) para supervisar y verificar la sostenibilidad fiscal. A continuación, explicaremos cómo interactúan todos estos elementos.
Figura 2. Mecanismo paramétrico de la Regla Fiscal
La Figura 2 ilustra el mecanismo para el cálculo de las metas de balance fiscal. En específico, la meta se fija sobre un indicador denominado Balance Primario Neto Estructural (BPNE). Este indicador se expresa como porcentaje del PIB y equivale al balance fiscal del gobierno central, esto se entiende como la diferencia entre ingresos y gastos, sin incluir en su cálculo el pago de intereses, los ingresos por rendimientos financieros, las fluctuaciones por el desempeño económico y petrolero, y las Transacciones de Única Vez (TUV).
En concreto, la Regla Fiscal es una herramienta de planificación financiera del Gobierno Nacional que establece metas específicas para el balance fiscal (entendido como la diferencia entre los ingresos y gastos) en función del nivel de deuda pública, garantizando la sostenibilidad y credibilidad de las finanzas.
Esta meta depende de manera directa de los niveles de endeudamiento, con el objetivo de que las metas establecidas sobre el balance fiscal lleven a que el nivel de endeudamiento sea sostenible en el mediano plazo. Ahora bien, es importante señalar que el mecanismo paramétrico para calcular la meta de balance aún no está en operación debido a que entre 2022 y 2025 la Regla Fiscal incorpora un periodo de transición debido al impacto sobre las finanzas públicas que generó la pandemia de covid-19.
Este régimen de transición establece que el BPNE como porcentaje del PIB debe ser de mínimo -4,7% en 2022, -1,4% en 2023, -0,2% en 2024 y 0,5% en 2025. En este punto es necesario considerar que cuando la meta es un número negativo quiere decir que los ingresos pueden ser menores a los gastos. Lo contrario ocurre cuando la meta es un número positivo, es decir, en estos casos los ingresos deben superar los gastos.
Con la Ley de “Inversión Social” se introdujo los niveles de limite y ancla de la deuda. Este límite es el nivel máximo de deuda, por encima del cual aumentan los riesgos sobre la sostenibilidad fiscal. Por su lado, el ancla es la meta o nivel prudencial de endeudamiento alrededor de la cual se debería oscilar. Así, el valor del límite de la deuda neta del Gobierno se fijó en 71% del PIB, y el ancla en 55% del PIB, en línea con los resultados encontrados en el libro Cimientos para Fortalecer la Institucionalidad de la Política Fiscal en Colombia.
La deuda neta corresponde a la deuda bruta del Gobierno nacional, menos sus activos financieros. Específicamente, se ordena que, si la deuda sobrepasa el límite establecido, los ingresos del Gobierno nacional superen los gastos en un 1,8% del PIB. Cuando el nivel de deuda esté entre el 55% y el 71% del PIB la relación fluctuaría entre el 0,2% y el 1,7% del PIB. Y cuando la deuda sea menor al 55% del PIB, la diferencia entre ingresos y gastos podría ser menor al 0,2% del PIB.
La regla también contiene una cláusula de escape le permite al Gobierno nacional hacer un desvío temporal del cumplimiento de las metas fiscales en caso de que ocurran eventos extraordinarios o que comprometan la estabilidad macroeconómica del país. La cláusula podría ser activada por el CONFIS y deberá contener una senda de retorno al cumplimento de las metas fiscales.
Otro elemento determinante en el diseño de la Regla Fiscal es el ciclo económico y el ciclo petrolero, que es equivalente al efecto experimentado en los ingresos fiscales como consecuencia de las fluctuaciones de la actividad económica y extractiva. El Gobierno nacional reglamenta la metodología de estimación, y el CONFIS efectúa su cálculo.
Adicionalmente, las Transacciones de Única Vez para la definición de las metas, figura que ha sido fuente de controversia durante la última semana. Estas transacciones corresponden a aquellas que, dada su naturaleza, no conducen a cambios sostenidos y predecibles en la situación intertemporal de las finanzas públicas, y que por lo tanto no tienen implicaciones sobre la sostenibilidad fiscal. Según el marco conceptual definido por la Comisión Europea y adoptado en Colombia bajo la Ley de Inversión Social, las TUV deben cumplir ciertos criterios: ser no recurrentes, no derivadas de decisiones gubernamentales (salvo en casos de desastres naturales), y no formar parte de los componentes volátiles del ingreso o del gasto.
Estas transacciones incluyen, por ejemplo, los ingresos obtenidos por la venta de activos del Estado o los gastos extraordinarios generados por emergencias. Su propósito es evitar que fluctuaciones temporales distorsionen el análisis estructural del balance fiscal, asegurando que la evaluación de la posición fiscal del país refleje con precisión la sostenibilidad a mediano y largo plazo. Sin embargo, su clasificación no es determinística y requiere un análisis caso por caso, lo que implica un margen de interpretación por parte de las autoridades económicas.
Finalmente, el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) es el organismo creado para velar por el correcto funcionamiento de la Regla. Está conformado por 7 miembros, de los cuales, 5 corresponden a miembros expertos de reconocida trayectoria y 2 miembros corresponden a dos de los presidentes de las Comisiones de Asuntos Económicos del Congreso de la República.
El CARF ha sido crítico con las TUV autorizadas por el CONFIS en las cifras presentadas por el Gobierno para el balance fiscal del 2024. En nuestro próximo informe profundizaremos en el análisis del cierre fiscal preliminar del 2024 en lo que tiene que ver con el cumplimiento de la regla. Esperamos que esta entrada sea un insumo para contextualizar sobre el funcionamiento de la Regla Fiscal de manera general.
ytytytytytytr