A propósito del Anteproyecto del Presupuesto General de la Nación (PGN) para el 2025 que presentó el Ministerio de Hacienda a las Comisiones Económicas del Congreso de la República por $528,6 billones en gastos. En esta entrada, queremos abordar un asunto crucial relacionado con nuestro proceso presupuestal: la asignación de gasto basada en resultados.
El Plan Nacional de Desarrollo de este Gobierno ha establecido la progresión del país hacia la elaboración de una metodología de Presupuestación por Resultados (PpR). La Dirección General de Presupuesto Público Nacional (DGPPN) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, actuando como eje central de información presupuestaria del país, ha dado inicio a un proceso encaminado a materializar este mandato.
En los estados modernos, las normativas e instituciones que rigen la preparación y aprobación del presupuesto son el resultado de prolongados procesos políticos que han conformado los gobiernos, los parlamentos, los sistemas de control y equilibrio, entre otros aspectos. Estos modelos, con sus particularidades, se replican en la mayoría de los países democráticos. Sin embargo, técnicas como la presupuestación por programas, desarrolladas en Estados Unidos en la década de los sesenta, han desafiado largas tradiciones presupuestarias y se han difundido en muchos otros países.
En los últimos años, la elaboración de presupuestos públicos ha experimentado cambios significativos en numerosos países, especialmente en los desarrollados. Estos cambios han surgido de transformaciones en la gestión de la administración pública, la gestión financiera pública, la búsqueda de sostenibilidad y disciplina fiscal, la evolución del papel del Estado en la sociedad, y las demandas de una mayor transparencia y acceso a la información presupuestaria por parte de la sociedad civil, tanto organizada como no organizada.
En la década de los noventa, la mayoría de los países miembros de la OCDE habían adoptado alguna metodología basada en resultados para evaluar la eficiencia del gasto público y mejorar los procesos de asignación. Entre estos países se destacan las reformas llevadas a cabo en el Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia, Francia y Canadá. Estas técnicas presupuestarias, basadas en la evaluación de programas o resultados, responden a la necesidad de optimizar el gasto público buscando mejorar su eficiencia, es decir, lograr "más con menos", y aumentar la influencia de la evaluación y la información en la toma de decisiones presupuestarias.
En este contexto, la Presupuestación por Resultados (PpR) se puede definir como los mecanismos de financiamiento público y los procesos diseñados para fortalecer la relación entre la asignación de recursos y los resultados (productos e impactos), mediante el uso sistemático de información formal sobre el desempeño, con el fin de mejorar la eficiencia distributiva y técnica del gasto público, o como una forma de presupuestación que vincula los fondos asignados con resultados medibles.
En un Estado como el colombiano, donde las decisiones de gasto a menudo se ven influenciadas por una visión de corto plazo, la falta de planificación, el oportunismo político y, en los peores casos, la corrupción, es urgente la adopción de técnicas presupuestarias como la emprendida por la DGPPN. En este sentido, desde el Observatorio Fiscal de la Javeriana consideramos valioso el compromiso político para iniciar la implementación de este tipo de técnicas en la programación presupuestal del 2025. Por lo tanto, como organización de la sociedad civil, expresamos algunas consideraciones sobre este punto con el objetivo de fortalecer este proceso.
Consideramos que el actual Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) es la principal restricción institucional a tener en cuenta para la implementación de esta técnica. Este estatuto, o "ley orgánica", tiene una jerarquía especial en nuestra estructura institucional. Todo el sistema presupuestario, y en particular la ley anual del presupuesto, debe elaborarse, aprobarse y ejecutarse estrictamente de acuerdo con las reglas establecidas en él. En este sentido, la programación presupuestaria es una tarea repetitiva, sujeta a un calendario específico y que requiere alcanzar acuerdos o negociaciones en el proceso.
El país tiene la responsabilidad de debatir la idoneidad de este marco normativo para la gestión financiera y presupuestaria actual. A pesar de que en diversas ocasiones (como en los informes de las comisiones de gasto) se ha recomendado modernizar el EOP, ningún gobierno se ha mostrado dispuesto a modificar estas tradiciones normativas. Es necesario aprovechar la oportunidad para que esta discusión se plantee de manera integral, de modo que la implementación de la PpR no se limite simplemente a añadir indicadores de resultados o anexos al presupuesto sin influir directamente en la asignación de recursos.
Incluso es válido plantear si esta estrategia constituye simplemente un ajuste metodológico a nuestro proceso presupuestario, o si forma parte de un impulso más amplio de política pública que busca replantear la gestión financiera pública, como lo señaló el Conpes 4008.
En este sentido, la implementación de la PpR en el país debe, a largo plazo, consolidar lo siguiente:
Un sistema de monitoreo y evaluación que genere información de resultados adecuada para tal efecto. Sinergia (DNP) es un excelente punto de partida para el seguimiento y evaluación de las políticas más importantes del gobierno nacional. Sin embargo, el monitoreo y evaluación no pueden limitarse exclusivamente al gasto de inversión.
Un ajuste en los procesos y subprocesos del ciclo presupuestario para incorporar la información generada por el sistema de monitoreo y evaluación en la toma de decisiones presupuestarias. Es importante tener en cuenta que esta información debe guiar dicho proceso de toma de decisiones, pero la asignación final del gasto no puede depender exclusivamente de esta información. Los esfuerzos de la DGPPN por homogeneizar conceptual y metodológicamente la información presupuestal desde la etapa del registro del anteproyecto en el SIIF por cada entidad del orden nacional es un avance significativo.
Incentivos dirigidos a orientar la gestión de las entidades del orden nacional (y, a largo plazo, de todas las entidades del sector público consolidado) hacia la consecución de resultados en la implementación de sus políticas públicas. Este punto debe considerarse con un enfoque mucho más amplio que revolucione la gestión pública en el país.
Una revisión exhaustiva de las rigideces del gasto público con el fin de identificar ganancias en eficiencia. Es fundamental que la gestión de las entidades públicas disponga de cierto margen de discrecionalidad para redistribuir el gasto hacia donde se obtengan resultados. Este es quizá el punto más álgido pues puede significar revisar asuntos de índole constitucional como el Sistema General de Participaciones, las rentas de destinación específica para inversión social y, por supuesto, el EOP.
Finalmente, es importante tener en cuenta experiencias cercanas, como la de Chile, que son ejemplares en este sentido. Este país ha establecido un sólido sistema de PpR que comenzó a principios de los noventa con los gobiernos de la Concertación. Este sistema, liderado por la Dirección de Presupuestos del Gobierno de Chile (DIPRES), el equivalente a la DGPPN de nuestro país, comenzó como un proyecto piloto con algunas entidades en 1993 y se consolidó para el 2010, extendiéndose a la mayoría del Gobierno Central. Hoy en día, es un referente en la región y ha logrado avances significativos en cuanto a la calidad y cantidad de la información de monitoreo y evaluación del gasto, así como en la eficiencia del mismo