¿Qué sabemos sobre la nueva reforma tributaria? Sabemos que el Congreso la aprobó el pasado 7 de septiembre con un trámite que no estuvo exento de polémica. Sabemos también que la ley ya fue sancionada.
Y conocemos los argumentos con los que el Gobierno ha defendido la reforma. El ministro de Hacienda, por ejemplo, ha dicho que “no ha existido en la historia de Colombia una iniciativa tributaria que haya tenido tanta discusión previa”. A su vez, el presidente de la República aseguró que se trata de la reforma fiscal “más importante de este siglo”.
Pero, más allá de esto, ¿qué conoce la opinión pública sobre el contenido de la nueva reforma tributaria? ¿Qué implicaciones tienen los cambios que se le hicieron al texto de la iniciativa durante su trámite legislativo? El tema no ha tenido mayor espacio en la agenda de la opinión pública –dominada en la actualidad por temas de carácter político y electoral, judicial y hasta deportivo.
Tal y como lo hicimos en julio pasado, cuando se presentó el proyecto de ley, en el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana nos sentamos a revisar la versión definitiva de la reforma tributaria que salió del Congreso y ya recibió sanción presidencial.
Denominada “Ley de Inversión Social”, esta fue la tercera reforma tributaria promovida durante la actual administración. Las dos anteriores se aprobaron en 2018 y 2019. Esto sin contar el proyecto de reforma presentado en abril de este año, el cual –denominado de “solidaridad sostenible”– se convirtió en el principal detonante del paro nacional, y fue retirado por el Gobierno.
El objetivo de esta nueva reforma es extender temporalmente los principales programas sociales implementados o fortalecidos con el objetivo de hacer frente a las consecuencias de la pandemia. También le apunta a incentivar la reactivación económica y a promover estabilidad en las finanzas públicas.
La ley fue aprobada por el Congreso luego de tres jornadas de debate. La primera tuvo lugar en las comisiones económicas conjuntas. Los debates finales tuvieron lugar en las plenarias de Senado y Cámara de Representantes, los cuales se desarrollaron de forma simultánea. Esto implica que la inmensa mayoría de los cambios que se le hicieron al texto original se discutieron, se pactaron y de ejecutaron en reuniones de congresistas ponentes (que son quienes tienen a cargo proponerles a sus colegas los cambios en los proyectos de ley), y no en espacios a los que la ciudadanía pudiese tener acceso, para así conocer por qué –y en qué circunstancias– los legisladores hicieron los cambios que hicieron.
La reforma cumple con los compromisos del Gobierno nacional tras la caída del proyecto anterior, en el sentido de no modificar impuestos al consumo, ni tocar los impuestos a cargo de personas naturales. Así pues, no se tocó la estructura del IVA, y tampoco se aumentó la base gravable ni la carga tributaria del impuesto de renta para personas naturales. El principal recaudo de la reforma proviene de un aumento generalizado del impuesto de renta a las empresas. También se incluyen algunas medidas de austeridad, recaudos por control de evasión y una nueva normalización tributaria.
Pero vamos ahora al detalle. Queremos contribuir al análisis de las implicaciones de esta nueva reforma tributaria. Para ello dividimos el articulado de esta ley en cinco ejes principales –aumentos del recaudo; programas sociales; medidas para promover la reactivación económica; entes territoriales; y finanzas públicas–, los cuales vamos a analizar con detenimiento. Vamos a ello.
1. Aumentos del recaudo
Normalización tributaria (artículos 2 al 6)
Por sexto año consecutivo, Colombia permitirá que quienes han ocultado sus activos en el exterior legalicen su posesión en el país pagando un impuesto del 17%, el cual podría ser de 8,5%, en caso de que los activos se repatrien con vocación de permanencia, es decir que permanezcan en el país por más de dos años. Esta tarifa es menor a la que han pagado quienes sí han cumplido la ley y han declarado sus activos en el país. Estas personas han tenido una tarifa del 31% –bastante mayor al 17% o el 8,5%–.
En medio de la urgente necesidad de ampliar las fuentes de financiación del Estado colombiano, una nueva normalización tributaria envía un mensaje totalmente equivocado: los evasores de impuestos pueden seguir incumpliendo con sus obligaciones, dado que las estrategias que le apuestan a la evasión están siendo elevadas a categoría de ley.
Este tipo de movidas va en contravía de las recomendaciones que hizo la comisión de expertos en beneficios tributarios, convocada por el Gobierno nacional. El mensaje fue claro: las normalizaciones incentivan la evasión, y no deberían seguir haciéndose. Todo parece indicar que la idea no caló. En este enlace puede consultar nuestro análisis del informe de la comisión de expertos.
Cambios en la tarifa del impuesto de renta a empresas (artículo 7)
Aumenta la tarifa general del impuesto sobre la renta de las empresas, pasando del actual 31% al 35%. Antes de esta reforma la tarifa venía disminuyendo: 33% en 2019; 32% en 2020; 31% en 2021; y se planeaba llevarla al 30% desde 2022.
En la reforma también se plantea que Gobierno nacional podrá determinar la continuidad de esta medida en cinco años al evaluar sus resultados, bajo criterios de “competitividad tributaria y económica, de generación de empleo y preservar la estabilidad de las finanzas públicas”. Finalmente, se incluye una sobretasa de tres puntos para las instituciones financieras más grandes, las cuales tendrán una tasa del 38% hasta el 2025.
Por otra parte, se conservan las tarifas diferenciales del impuesto de zonas francas y sectores específicos constituidos en reformas anteriores. La comisión de expertos tributarios también había sugerido su eliminación para promover la equidad horizontal.
El aumento del impuesto de renta a las empresas hace de esta una reforma tributaria progresiva, pues el 99,9% de los dividendos pagados por las empresas a las personas naturales va a los 3,5 millones de declarantes de renta con mayores ingresos. El 2% de los adultos con mayores ingresos recibe el 89% de los dividendos; el 1% recibe el 82%; y el 0,1% recibe el 44%. Al aumentar los impuestos a las empresas se reduce el dinero que estas tienen disponible para repartir en utilidades a sus accionistas y, de esta forma, se reducen los ingresos de los colombianos de más altos ingresos en función de financiar el gasto social del que se beneficiará la población de menores ingresos.
Facilidad de enajenar bienes de la nación (artículos 8 a 11)
Aquí se establecen lineamientos para facilitar la enajenación de los bienes de la nación por parte de la Sociedad de Activos Especiales. El aspecto más importante es que establece que las entidades del orden nacional (con excepción de las entidades financieras de carácter estatal, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta y las entidades en liquidación) deben vender tanto los inmuebles que no requieran para su funcionamiento como la cartera con más de 180 de vencida al colector de activos de la Nación (Central de Inversiones, CISA) para que sean comercializados.
Lucha contra la evasión (artículos 12 a 18)
Se fortalecen los procesos de fiscalización relacionados con el Registro Único Tributario (RUT), devolución automática de IVA, facturación electrónica, e intercambio automático de información a cargo de la DIAN. También se fortalece la definición de beneficiarios finales y el registro único de beneficiarios finales.
Austeridad y eficiencia en el gasto público (artículo 19)
Este artículo dispone que el Gobierno nacional reglamentará un Plan de austeridad del gasto para cada vigencia fiscal que aplicará a todos los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación durante los próximos diez años. En este plan se va a limitar el crecimiento del gasto por adquisición de bienes y servicios, se reducirán los gastos destinados a viáticos, viajes, papelería, impresión publicidad, adquisición de vehículos, adquisición y renovación de teléfonos celulares y planes de telefonía móvil, arrendamiento de instalaciones físicas y, en general, todos los gastos de funcionamiento. En el plan también se debe incluir una reducción de algunas transferencias que hacen parte del PGN.
Las expectativas del Gobierno respecto al recaudo esperado a partir de este plan de austeridad son bastante grandes. El cumplimiento de metas tan ambiciosas será uno de los elementos más relevantes para observar en el marco de esta nueva reforma tributaria.
Condonaciones para pagar normas de transito (artículo 49)
La reforma contempla una condonación a los deudores de multas por infracciones a las normas de tránsito recibidas antes del 30 de junio de 2021. La condonación estará vigente durante un año y cubre una cifra de entre el 50% y el 80% del valor de la sanción y los intereses de mora. En esta disposición no se incluyen las sanciones por conducir en estado de embriaguez o bajo los efectos de sustancias psicoactivas.
Al igual que la normalización tributaria, este tipo de políticas desincentiva las buenas prácticas de pagar impuestos (o sanciones, en este caso) de forma oportuna. Quienes no le han cumplido al fisco terminarán pagando menos que quienes sí hicieron la tarea a tiempo.
2. Programas sociales
Ingreso Solidario (artículo 20)
El programa Ingreso Solidario se extenderá hasta diciembre de 2022. El monto de esta transferencia –que viene siendo de 160.000 pesos– se debe actualizar considerando el número de integrantes de cada hogar, su clasificación en el Sisbén IV y la presencia de mujeres cuidadoras. Al menos el 30% de las trasferencias se deberá hacer con destino a hogares en los que una mujer sea jefe de hogar. El programa será pagado con los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) o del Presupuesto General de la Nación, y estará sujeto a la disponibilidad presupuestal.
Matrícula cero (artículo 27)
La ley también establece la denominada matricula cero para cubrir el acceso a educación superior de los estudiantes de las familias más vulnerables. Inicialmente, la cobertura se focalizará a los estudiantes de estratos 1, 2 y 3. A partir de 2023 se determinará en función de la clasificación del SISBEN IV. Estos recursos se dispondrán a través de Generación E, el Fondo Solidario para la Educación, y otros programas de acceso y permanencia.
Días sin IVA (artículos 37 a 39)
La principal modificación al respecto es que permiten las transacciones en efectivo. Antes solo era posible hacerlas con tarjetas débito o de crédito.
Colombia Mayor (artículo 40)
La transferencia del programa Colombia Mayor deberá incrementarse gradualmente hasta alcanzar el monto equivalente a la línea de pobreza extrema nacional. Sin embargo, se señala que el aumento estará sujeto a disposición de recursos.
3. Medidas para incentivar la reactivación económica
Programa de Apoyo al Empleo Formal (artículos 21 a 23)
El Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) se extenderá hasta finales de este año. Se efectuarán transferencias retroactivas por cuatro meses (mayo, junio, julio y agosto). Un aspecto central de esta extensión es que incluye a personas naturales de dos empleados, cooperativas de trabajo asociado y a personas expuestas políticamente, que no habían sido incluidas previamente. Finalmente, se faculta al Gobierno nacional a evaluar el programa en diciembre de 2021 y extenderlo hasta diciembre de 2022.
Incentivo a la generación de nuevos empleos (artículo 23)
Se crean incentivos a la generación de nuevos empleos, los cuales consisten en un aporte estatal para el pago de nóminas. El incentivo es equivalente al 25% de un salario mínimo legal vigente por cada nuevo trabajador joven (entre 18 y 28 años), al 10% del salario mínimo para los nuevos empleados no jóvenes, y al 15% para nuevas empleadas mujeres mayores de 28 años. El incentivo estará vigente hasta agosto de 2023 y es compatible con el PAEF, aunque los empleadores podrán recibir el incentivo máximo en doce veces y está sujeto a la disponibilidad de recursos. Finalmente, se faculta al Gobierno nacional a extender este programa solo para el caso de los nuevos empleos para jóvenes.
Apoyo a empresas afectadas por el paro nacional (artículo 26)
Se crea un apoyo a empresas afectadas por el paro nacional, correspondiente al número de empleados multiplicado hasta por el 20% del salario mínimo legal vigente, como un apoyo para los meses de mayo y junio de 2021. Para acceder a este subsidio las empresas deberán demostrar una disminución del 20% o más en sus ingresos obtenidos en marzo de 2021. Este programa también es compatible con el PAEF.
Régimen Simple (artículos 41 a 43)
Se incrementa el límite de ingresos de las personas naturales o jurídicas para hacer parte del régimen Simple, desde 80.000 a 100.000 unidades de valor tributario. El Gobierno nacional ha planteado que este aumento se dio para incentivar a que las pequeñas empresas hagan parte de este régimen y no sean afectadas con el aumento de la tarifa de renta a personas jurídicas.
Economía Naranja (artículo 44)
Se extiende el periodo para aplicar al beneficio de exentas a las empresas de la denominada economía naranja, hasta el 30 de junio de 2022. Las empresas que accedan a esta extensión tendrán una exención total en sus rentas durante cinco años.
Apoyo al sector empresarial (artículos 55 a 57)
En este punto se establece que la Superintendencia de Industria y Comercio podrá implementar planes y programas para fomentar el emprendimiento, la innovación y el desarrollo empresarial. Y, en segundo lugar, que las empresas registradas en el régimen Simple que desarrollen actividades de expedido de comidas y bebidas no serán responsables de IVA ni de impuesto nacional al consumo en 2022.
4. Entes territoriales
(Artículos 28 a 33 – 35 a 36)
En la reforma se disponen diversas estrategias para apoyar a los entes territoriales. En primer lugar, se amplía la cofinanciación de los costos operacionales de los sistemas de transporte masivo a los sistemas de transporte estratégico por parte del Gobierno nacional, extendiendo la cobertura de financiamiento de las capitales a las ciudades intermedias. Además, se establece que la financiación puede ser mayor al 50% en caso de contar con recursos disponibles.
En segundo lugar, se permite que realicen créditos de tesorería durante s 2021, 2022 y 2023 para atender la insuficiencia de caja de carácter temporal. En tercer lugar, se les permite –de manera temporal, a las entidades territoriales de categoría especial, primera y segunda– utilizar los excedentes de liquidez de recursos con destinación específica, salvo los de destinación constitucional.
En cuarto lugar, la reforma indica que el Gobierno nacional radicará un proyecto de ley para regular y poner topes a la exigencia de estampillas para la realización de un mismo trámite. En quinto lugar, se establece que la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter) podrá otorgar créditos directos a las entidades territoriales, para financiar gastos y/o proyectos de inversión en sectores sociales. Finalmente, se establecen límites para el uso de los recursos del sistema general de regalías hasta el 2022 y se establecen lineamientos para los proyectos para la paz en dicho sistema.
Zonas Más Afectadas por el Conflicto Armado (Zomac) y proceso de paz (artículo 34)
Se establece que el incentivo empresarial de obras por impuestos destinado exclusivamente para realizar proyectos en las Zomac, se pueda realizar en cualquier municipio con altos índices de pobreza, que carezca de infraestructura para la provisión de servicios públicos domiciliarios (energía, acueducto, alcantarillado, gas, entre otros), aquellos que estén localizados en zonas no interconectadas o en las denominadas áreas de desarrollo naranja (ADN). También se plantea que esta política también aplicará para proyectos declarados de importancia nacional que resulten estratégicos para la reactivación económica o social de la Nación, que no hagan parte de las áreas expuestas previamente.
5. Finanzas públicas
Uno de los aspectos más importantes de esta reforma tributaria es que hace adiciones al Presupuesto General de la Nación vigente para la implementación de programas sociales y de recuperación económica, y establece lineamientos estructurales en la política fiscal del país a través de las modificaciones a la regla fiscal.
Regla fiscal (artículos 60 y 61)
El aspecto principal de la regla fiscal instaurada en el 2011 es que definió un límite en el déficit anual del presupuesto nacional equivalente al 1% del PIB. De esta forma, el nivel de deuda del país podría aumentar sistemáticamente mientras se cumple con dicha regla. El principal cambio que introduce la reforma tiene que ver con la definición de un límite en el nivel de deuda nacional. Específicamente, se estableció que el límite de la deuda es del 71% del PIB y que su ancla es del 55%.
También se plantea que para cada año el valor mínimo que tomará el balance primario neto estructural estará en función de la deuda neta de la vigencia anterior. Dicho balance equivale al balance primario neto del Gobierno nacional central, tras excluir el efecto de las transacciones que tienen un efecto transitorio sobre el presupuesto nacional y los ciclos económicos. Por su parte, la deuda neta corresponde a la deuda bruta del Gobierno nacional, menos los activos financieros. Específicamente, se ordena que, si la deuda sobrepasa el límite establecido, los ingresos del Gobierno nacional superen los gastos en un 1,8% del PIB. Cuando el nivel de deuda esté entre el 55% y el 71% del PIB la relación fluctuaría entre el 0,2% y el 1,7% del PIB. Y cuando la deuda sea menor al 55% del PIB, la diferencia entre ingresos y gastos podría ser menor al 0,2% del PIB. Finalmente, se plantea una transición hasta 2024. De esta forma, se incluye una restricción al monto total de deuda nacional, trascendiendo los ciclos anuales.
Modificaciones Presupuesto General de la Nación (artículos 62 y 63)
Se le hicieron modificaciones al presupuesto de ingresos y gastos vigente, para financiar los programas sociales y de recuperación económica consignados en la reforma fiscal. En primer lugar, se modificó el presupuesto de ingresos. Específicamente, disminuyó el recaudo esperado y aumentaron los ingresos disponibles a partir de “recursos de capital” y de “fondos especiales de la nación”. En los documentos que hacen parte de la reforma no se especifica el origen detallado de estos recursos. En total, se adicionaron recursos al Presupuesto General de la Nación por 10,9 billones de pesos, equivalentes a las modificaciones realizadas en el presupuesto de gastos. En el siguiente cuadro se presentan las modificaciones específicas realizadas.
Paralelamente, se hicieron las adiciones al presupuesto correspondientes. Al igual que con los ingresos, en los documentos que acompañan la reforma no se expone cual es el destino específico de las adiciones hechas a cada entidad del orden nacional y solo se exponen los proyectos a los que se destinarían recursos cuando son de inversión, pero no se detalla el destino específico de los recursos adicionados como gastos de funcionamiento. Esto es fundamental porque el 92% de los recursos adicionados corresponden a funcionamiento. El Ministerio de Hacienda concentra el 74% de los recursos y no es posible identificar cuál sería su destino específico. Es posible inferir que estarían relacionados con Ingreso Solidario y los programas de apoyo a la nómina. Sin embargo, no se presenta un detalle de la distribución de los recursos.
Finalmente, el aspecto más importante estas modificaciones es que en los documentos de las ponencias presentadas en el Congreso de la República no se menciona algún debate sobre estas asignaciones presupuestales. Esto da fuerza a la idea de que las ponencias –y los cambios al texto de la reforma contenidos en estas– fueron debatidas en espacios paralelos a los debates legislativos, a los cuales no tuvo acceso la ciudadanía. Dichas reuniones tampoco están documentadas en las ponencias como documento oficial.
Con la entrada en vigencia de la nueva reforma tributaria se hace también realidad la puesta en marcha de un nuevo régimen tributario que implicará diversos cambios en la estructura de ingresos y gastos para el Estado colombiano.
Según el proyecto de ley mediante el cual se presentó esta reforma, esta implicará en 2021 un aumento de gastos del Estado por más de 10 billones de pesos. En 2022 se obtendrá un recaudo neto de 2 billones de pesos, y desde 2023 se obtendrá un recaudo estructural de 15 billones de pesos.
Habrá, pues, muchos frentes por observar a partir de este punto. Aún en medio de la complejidad que reviste la política tributaria colombiana, comprender su estructura y panorama actual es un derecho de todas las personas. Al fin y al cabo todos pagamos impuestos.
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