Impuestos verdes, una conversación urgente para el futuro de Colombia

En el contexto del trámite de una reforma tributaria, el país observará la tensión entre el mundo prepandemia y la realidad pospandemia. Los impuestos verdes –su fortalecimiento y utilización– es un eje fundamental en esta conversación. ¿Cómo está el país en el tema? ¿Cuáles son los caminos de acción? ¿Qué nos dice la experiencia internacional? La investigadora Diana León nos cuenta.

La emergencia provocada por la pandemia del Covid-19 ha tenido diversos impactos en la economía colombiana –sobre todo en el mercado laboral–. Quedó en evidencia, por ejemplo, que la capacidad de nuestro sistema de salud no alcanzaba para atender una demanda como la que se sigue produciendo. Problemas como el pago a los profesionales de la salud –una realidad que ya existía en condiciones normales– se agudizaron en esta coyuntura.

Trabajos como los de Andrés Bermúdez, Julián Gómez, Camilo Erasso y María Alejandra Vélez en su documento La cara étnica de la pandemia en Colombia han evidenciado el déficit en materia de atención en salud en territorios con presencia de comunidades étnicas. Prueba de ello ha sido la situación observada en regiones con el Amazonas y el alto número de contagios en la ciudad de Leticia.

¿Cómo avanzar en esta dirección? La resiliencia ambiental que tienen los ecosistemas –manifestada en los cielos azules y el avistamiento de animales pasados algunos días de confinamiento– podría abrir oportunidades para que tengamos una nueva sostenibilidad en la nueva normalidad. No obstante, es un hecho que los problemas climáticos del planeta no se resolverán a la vuelta de cinco o diez años. Se trata de metas que debemos fijar en el largo plazo.

Así, es necesario concentrarse en el análisis del funcionamiento y la manera en que se están utilizando los impuestos verdes. El problema del cambio climático no es local. La contaminación que se produce al otro lado del mundo nos afecta a nosotros. Y viceversa.

Comencemos viendo el caso del impuesto al carbón. En Colombia el carbón goza de la no causación del impuesto –paradójicamente, uno de los combustibles fósiles más contaminantes a nivel mundial, tiene este beneficio–. La no causación tiene muchos problemas. El argumento es que como en Colombia no se quema carbón, no se debe poner el impuesto. Sin embargo, la explotación produce gases de efecto invernadero. Países como China, Inglaterra y Alemania nos están comprando carbón para contaminar ellos.

Los países de la Unión Europea tienen compromisos ambientales en el mediano plazo. Uno de los principales es descarbonizar sus economías para el 2050 o antes. Colombia no tiene un impuesto al carbón, pero cuando este vaya al mercado internacional, no será valorado de la misma forma debido a que la Unión Europea –uno de nuestros compradores actuales– dejará de comprarlo.

En contraste, en Colombia los combustibles fósiles tienen un subsidio que se recibe por el precio internacional. Cuando alguien tanquea su carro, por ejemplo, paga un impuesto y, al mismo tiempo, recibe un subsidio. No hay cálculos en Colombia que nos muestren cuál es el efecto neto de ese subsidio. En cualquier caso, se trata de un subsidio que es volátil y depende de los precios internacionales, que son bajos.

La gasolina colombiana es una de las más baratas del mundo. Es necesario hacer una transición en la que el consumidor colombiano deje de recibir el subsidio que estabiliza los precios nacionales con los internacionales.

Un segundo eje que se debe observar es el impuesto al carbono. Según el Fondo Monetario Internacional, para 2050 debemos tener un precio piso del carbono de alrededor de 50 dólares por tonelada producida. Actualmente el impuesto está en poco más de 17 mil pesos. Está previsto que este precio suba anualmente, tomando como referencia la inflación del año anterior más un punto hasta alcanzar el valor de la unidad de valor tributario (UVT) por tonelada. Es muy probable que para 2050 estemos por debajo de los 50 dólares. Hoy en día el precio debería estar entre 35 y 40 dólares, pero seguimos muy rezagados.

No se trata de subir el impuesto a 50 dólares de inmediato, sino de comenzarlo a crecer para equipararnos con el mundo. Entre más nos demoremos en alcanzar esa meta, los incrementos futuros serán más altos para los consumidores colombianos. Si logramos aumentar más rápido de lo que viene creciendo, podremos llegar a la meta de una manera más suavizada, sin hacer un choque inmediato para los hogares.

Sin embargo, tampoco se trata solamente de aumentar la base –incluyendo explotación de carbón cuando se exporte–, sino aumentar el precio. Esto implica aumentar la tasa que se cobra y desmontar los subsidios; actualmente les estamos diciendo a los hogares que el costo de su contaminación es negativo –es decir, que vale la pena contaminar porque hay un subsidio que nos mueve para hacerlo–.

Recaudación con gran potencial

Ahora, ¿en qué se puede invertir ese dinero? Internacionalmente se destaca el uso que Colombia ha dispuesto para lo recaudado por el impuesto al carbono: según la Ley 1819 de 2016, el 70 por ciento debe destinarse a inversiones relacionadas con construcción de paz. Sin embargo, por asuntos burocráticos, no toda la plata está llegando allí.

Otro de los ejemplos internacionales es invertir ese dinero para alcanzar objetivos de desarrollo básico –como educación, salud, fin del hambre y fin de la pobreza–. Se trata de destinaciones también vigentes en Colombia. De hecho, una recaudación de esta naturaleza invertida, por ejemplo, en el sistema de salud en la actualidad, podría tener un impacto muy positivo.

Hay un aspecto a tener en cuenta: como se espera que el impuesto al carbono vaya disminuyendo su tasa de recaudo a medida que pasa el tiempo, dado que se busca disminuir el consumo, se debe destinar el dinero a inversiones más inmediatas.

Otra destinación posible para el dinero recaudado por cuenta de este impuesto es el llamado ingreso básico universal o renta básica garantizada. Se trata de una herramienta que sirve para mitigar los problemas de pobreza –más aún ahora durante la pandemia–.

En este análisis deben tenerse en cuenta las distorsiones que causa este impuesto. Un aumento del impuesto al carbono va a causar distorsiones en agentes como camioneros o taxistas. En estos agentes, cuya actividad económica depende de contaminar, puede ver aliviada la distorsión que causa –sobre todo si es muy regresiva–. En la India, por ejemplo, respecto a las pimpinas de gas –un método de distribución que se sigue usando en muchas regiones de Colombia–, al aumentar el impuesto, la actividad se hizo más costosa, de modo que al observar mayores impactos en algunos hogares se entregó un subsidio para poder acceder a ellas mientras se produce la transición.

El impuesto al carbono también puede ser una fuente de financiación que ayude a los empleadores a aliviar cargas en la contratación de empleo formal, sin necesidad de disminuir el salario mínimo de los trabajadores. Se trata de una iniciativa que impacta directamente el bolsillo de las personas. Esta es una consideración relevante en el contexto de la crisis del Covid-19 –particularmente hablando de disminuciones en el salario mínimo y de la necesidad de incentivar el ingreso al mercado laboral formal–.

Por otra parte –más allá de la emergencia de la pandemia–, al ser un impuesto verde, debería ayudar a las zonas que están involucradas en la transición energética en Colombia. Departamentos como el Cesar, La Guajira, Boyacá e, incluso, Norte de Santander, dependen mucho de la explotación de carbón. Si se le pone un impuesto al carbón, estas zonas del país van a ver disminuidas sus regalías, sino una porción importante de actividad económica en torno a estas actividades.

¿Cómo puede, entonces, darse el proceso? Para las personas que están en etapas laborales muy tempranas –la población joven, en especial– resulta costoso cambiarse a otros sectores; se requieren programas de asistencia técnica, capacitación y apoyo para el sustento de los hogares. El impuesto al carbono puede contribuir a brindar los recursos necesarios. El dinero proveniente del recaudo puede ser destinado a iniciativas de asistencia de los empleados jóvenes. ¿Qué sucede con la población mayor? En países como Alemania se ha resuelto adelantar la edad de retiro y cubrir los gastos adicionales con los ingresos provenientes del impuesto al carbono.

Las alternativas sin amplias. El impuesto al carbono puede contribuir no solo al cumplimiento de metas climáticas, sino ayudar a la transición energética y a otros objetivos de la comunidad colombiana.

Esto se conoce como el segundo dividendo del carbono: primero se fijan impuestos, se recaudan y se determinan las inversiones.

Una conversación de largo aliento

El Departamento Nacional de Estadística (DANE) reporta anualmente cuál es el uso que se les dan a las cuentas ambientales en el país. Allí se señala cuánto se recaudó por cuenta de cada uno de los impuestos verdes –impuesto al carbono; impuesto sobre el transporte, que es la sobretasa ambiental sobre los peajes; impuesto sobre la contaminación, que es la tasa retributiva y el uso de bolsas plásticas; e impuesto sobre los recursos, que son las transferencias del sector eléctrico. Se reporta también cuánto del dinero se destinó a trabajos verdes, cuánto se utilizó para protección de la atmósfera y el clima, y cuánto se gastó en el tratamiento de aguas residuales, protección del suelo y reducción del ruido, así como en protección de la biodiversidad e investigación y desarrollo. En el país, en 2019, se recaudaron cerca de 827 mil millones de pesos. De esta forma la ciudadanía puede hacer seguimiento al uso y el recaudo de estos impuestos, año a año.

Si bien –en lo que respecta a impuestos verdes y al énfasis de la política tributaria en asuntos ambientales– la reforma tributaria que comenzará a debatirse en el Congreso en las próximas semanas podría ser un primer escenario en el que se observe el contraste entre las realidades anteriores y posteriores a la pandemia, esta tensión se va a evidenciar con mayor fuerza en las elecciones de 2022.

En este momento el Gobierno nacional, además de comenzar a ajustar su bolsillo, está mirando qué prioriza y dónde obtiene nuevas fuentes de recursos. La economía del país estará marcada por varios elementos: una recuperación del trabajo informal –en donde el recaudo de impuestos no es tan alto–, pero una afectación del empleo formal. Si queremos recuperar el empleo formal, y que la economía vuelva a tener las tasas observadas en el pasado, hay que buscar de dónde sale la plata.

Los impuestos verdes son, en este sentido, una alternativa viable. Aquí hablamos no solo del impuesto al carbono, sino también de los pagos por servicios ambientales, que consisten en agentes privados negociando con comunidades campesinas o étnicas que protegen algún ecosistema. Así, se negocia un precio que está alrededor de 15 mil pesos por tonelada.

En la actualidad, en los pagos por servicios ambientales se observan problemas generados por las asimetrías que existen al momento de la negociación. Aunque no interfiere en ese momento, el Gobierno puede hacerlo mediante subastas; este no es un mecanismo muy usado, pues requiere reformas y ajustes, pero es una forma para recaudar fondos para redistribuir entre las comunidades, cobrando un poco más a los privados por aliviar su contaminación –algo a lo que muchos actores se han mostrado dispuestos–.

Es innegable que existen impactos distributivos en el impuesto al carbono. Sin embargo, la experiencia institucional reciente –con políticas como la devolución del IVA y la puesta en marcha del programa Ingreso Solidario– demuestra que sí es posible mitigar estos impactos.

Todas estas lógicas se manifiestan en el plano cotidiano. Las elecciones son un escenario relevante en este sentido. En la medida en que al debate se sumen nuevos votantes jóvenes cuya curva de utilidad tenga en cuenta los temas ambientales, las banderas climáticas del país (y del mundo en general) van a adquirir mayor relevancia.

Los adolescentes que hoy optan, por ejemplo, por el veganismo o por prácticas ambientales más sostenibles, serán votantes que en pocos años incidirán en quiénes tomarán las decisiones en Colombia y el mundo. En esta misma línea, las preocupaciones sobre temas como la deforestación dejaron de ser exclusivas de comunidades étnicas que viven en el Amazonas, y han comenzado a trascender en sociedades en las ciudades.

Es innegable que algunas de estas prácticas tienen lugar en contextos económicamente más privilegiados, de modo que el reto adicional es viabilizar la expresión y acción de los nuevos ciudadanos que entienden el impacto del cambio climático como algo real.

Desde ya se observan acciones concretas en la dirección correcta. Por ejemplo, cada vez más gobiernos están moviéndose hacia la creación de cátedras del agua: en la ciudad de Bucaramanga se creó una.

El mayor reto consiste en una suerte de coordinación de tiempos. Las acciones que se emprendan –o dejen de emprenderse– en la actualidad tendrán impactos futuros. La agenda y las metas climáticas son hoy, en muchos niveles del Gobierno nacional, un tema más por tratar. Si no se cumplen los compromisos del Acuerdo de París, la carga recaerá, mínimo, en los próximos tres gobiernos.

Las elecciones de 2022 serán, pues, un termómetro para determinar si seguiremos ‘dejando para más tarde’ las decisiones urgentes. Ahí nos daremos cuenta de si lo que se ha hecho hasta ahora –en un cumplimiento muy corto de metas– resulta suficiente para los votantes.

El reto –uno especialmente urgente– consiste en dejar actuar con vocación de corto plazo. infortunadamente, los gobiernos se han dedicado a cumplir metas pequeñas para entregar buenos balances. Sin embargo, la tarea general sigue pendiente y agravándose. Se trata de problemas que se siguen heredando, sin tomar acciones concretas en el tiempo.

¿Cómo lograr que estos temas se mantengan vigentes en la agenda pública? La respuesta está en la expresión y movilización ciudadana permanente –votando bien–.

Esta es la vía para conseguir que las buenas intenciones y las declaraciones se conviertan en acciones y decisiones concretas, como la protección de los líderes ambientales y la aprobación de políticas con impacto real.

Alzar la voz –más allá de las redes sociales–, tener conversaciones serias, informadas y aterrizadas sobre estos asuntos es un elemento crucial para avanzar en un tema urgente para el desarrollo, el bienestar y la supervivencia, tanto en Colombia como en el mundo.

* Diana León es economista y magister en Economía de la Universidad de Los Andes. Trabaja temas relacionados con crecimiento económico y cambio climático. Ha participado como autora y coautora de numerosas investigaciones académicas sobre estos temas. Actualmente se desempeña como investigadora del Área de Litigio de Dejusticia.

** Las opiniones expresadas comprometen a su autor/a y no comprometen la posición del Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana