El próximo 8 de agosto, de acuerdo a las declaraciones del nuevo ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, se presentará ante el Congreso de la República una nueva reforma tributaria. En términos de recaudo, esta será sin duda una de las reformas más ambiciosas en los años recientes. En consecuencia, su impacto sobre los hogares, las empresas y la economía del país será mucho mayor que las anteriores. En este sentido, es importante evaluar su impacto y conveniencia.
Anticipándonos a la radicación del proyecto de reforma tributaria, desde el Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana presentaremos una serie de recomendaciones con respecto a la dirección hacia la que debería apuntar la reforma, teniendo en cuenta los principios de eficiencia, progresividad, equidad y simplicidad.
Las recomendaciones que presentaremos no son una propuesta, dado que son solo sugerencias frente a la dirección que deberían tener las eventuales modificaciones del Estatuto Tributario. Estas recomendaciones constituirán el marco de referencia bajo el cual evaluaremos el proyecto de reforma tributaria, una vez haya sido radicado. Posteriormente realizaremos una evaluación preliminar de la reforma. Como es habitual, publicaremos y socializaremos la evaluación en nuestro informe oficial. Las recomendaciones que presentaremos serán publicadas en el Blog Fiscal del Observatorio y girarán en torno a:
El impuesto de renta a las personas jurídicas (IPRJ)
El impuesto de renta a las personas naturales (IRPN)
El impuesto al valor agregado (IVA)
Los impuestos verdes y saludables
Las transferencias monetarias a los hogares
No comenzaremos desde cero. Los temas tributarios en Colombia han sido ampliamente estudiados y las recomendaciones ampliamente divulgadas. En años anteriores, desde el Observatorio Fiscal hemos realizado análisis rigurosos y hemos publicado recomendaciones concretas, incluyendo la creación de nuestra propia Propuesta de Reforma Tributaria Progresiva, la cual desarrollamos en conjunto con algunos miembros de la Red de Trabajo Fiscal. Las recomendaciones que publicaremos se basan en una revisión crítica, teniendo como insumo esta y otras propuestas, lo que nos permite refinar recomendaciones previas y plantear nuevas opciones.
Vale la pena repasar los principios con los que evaluaremos el proyecto de reforma tributaria del nuevo gobierno. Estos principios serán la lupa con la que analizaremos las modificaciones de la reforma:
Eficiencia
Los impuestos distorsionan las decisiones de trabajo, consumo y ahorro de los hogares. Normalmente, estas distorsiones representan una pérdida de bienestar para la sociedad. Por ejemplo, una persona puede desistir de trabajar una hora extra por 100 mil pesos si eso le implica pagar 50 mil pesos más en impuestos. Estas distorsiones dependen del impuesto sobre el último peso devengado o gastado, lo que se conoce como la tarifa marginal. En nuestro ejemplo, la tarifa marginal es del 50%.
No obstante, algunas distorsiones pueden generar cambios en el comportamiento que aumenten el bienestar. Esta distinción es importante para la discusión que daremos más adelante sobre impuestos verdes y saludables. Si consideramos que las personas deberían desistir de comprar un producto o consideramos que alguna actividad económica debería reducirse en escala, la solución a la mano es aumentar las tarifas marginales.
Progresividad
La progresividad hace referencia a que las personas que ganan más ingresos tengan una mayor carga tributaria. Es decir, que no sólo paguen más dinero en impuestos, sino que también paguen una mayor proporción de sus ingresos en impuestos. Naturalmente, ese deseo de progresividad puede llegar a entrar en conflicto con el de eficiencia. Pero este no es necesariamente el caso. Mientras que la progresividad depende de la tarifa efectiva -la totalidad del impuesto como proporción de la totalidad del ingreso-, la eficiencia depende de la tarifa marginal -el impuesto adicional generado por el último peso devengado-. Esta distinción suele perderse en el debate tributario, pero es importante para la evaluación que le daremos a la reforma y para la construcción de nuestros lineamientos y recomendaciones.
Es importante que no se pierda de vista que los impuestos no son el único instrumento para buscar una sociedad más equitativa. La progresividad también puede ser alcanzada a través de las transferencias que el gobierno realiza a los hogares. En el Observatorio Fiscal consideramos que el debate sobre la progresividad de los impuestos no debe desligarse del de las transferencias. Esto no quiere decir que pensemos que las transferencias deberían ser el único instrumento para lograr una distribución del ingreso más equitativa. En el Observatorio somos conscientes de que las restricciones administrativas, operativas, jurídicas y políticas hacen difícil recurrir a las transferencias como mecanismo para compensar a los hogares pobres cuando se implementa una política tributaria regresiva. Dicho esto, no se puede perder de vista que el efecto neto de las políticas también depende de lo que se realice en materia de transferencias.
Equidad
La equidad hace referencia a que dos personas o empresas que tengan el mismo ingreso o utilidad antes de impuestos tengan la misma carga tributaria. En el Observatorio Fiscal hemos coincidido con la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios en la necesidad de dejar de utilizar los beneficios tributarios como incentivo para la promoción de ciertas actividades, sectores u ocupaciones (Informe del Observatorio Fiscal sobre la Comisión de Expertos). En algunos casos, se han vuelto un elemento de cabildeo público o privado que deriva en la captura de rentas.
Simplicidad
La incertidumbre respecto a los impuestos que eventualmente se deberán pagar cuando inicia una actividad económica desincentivan la inversión. Así mismo, la complejidad puede llevar a muchas personas a la informalidad. La reforma que se presente debe tener en cuenta la necesidad de simplificar el Estatuto Tributario y establecer reglas de juego claras y estables.
Teniendo en cuenta los principios mencionados, esperamos que la nueva reforma tributaria siga los siguientes lineamientos:
Una base gravable más amplia
La eliminación o reducción de beneficios tributarios (constituidos por exenciones, deducciones y tarifas preferenciales) deben ser el eje central de la reforma. Los beneficios tributarios para ocupaciones, actividades o ingresos de un origen particular no sólo van directamente contra el principio de equidad. Dado que sus beneficiarios suelen ser personas de altos ingresos, también van en contra del principio de progresividad. Más aún: también van en contra del principio de eficiencia, dado que distorsionan las decisiones de inversión y pueden terminar desviando recursos hacia actividades o sectores improductivos.
Desde el Observatorio Fiscal celebramos que las declaraciones del gobierno entrante apunten en esa dirección (eliminación o reducción de beneficios tributarios). Sin embargo, lamentamos que el debate sobre las exenciones, exclusiones y tarifas diferenciadas del IVA se haya debilitado y ahora se hable poco del tema.
Unas tarifas marginales más bajas
El principio de eficiencia demanda que las tarifas marginales sean bajas para mitigar las distorsiones generadas por los impuestos. En principio, esta política entraría en contradicción con el principio de progresividad. Sin embargo, esto no es necesariamente cierto cuando la base gravable de las personas con más altos ingresos se amplía. Al eliminar los tratamientos especiales, aumentarían los ingresos gravables. Como consecuencia, la tarifa efectiva de los más ricos podría llegar a aumentar a pesar de que su tarifa marginal fuese menor.
A manera de ejemplo, supongamos que una persona gana 20 millones mensuales, de los cuales 15 son deducibles de impuestos. En este caso, los ingresos gravables son de sólo 5 millones. Si los ingresos gravables se gravan a una tarifa del 50%, la carga tributaría sería de 2.5 millones mensuales y la tarifa efectiva sería del 12.5% (2.5 sobre 20). Pero si se eliminan 5 millones de pesos en deducciones, el ingreso gravable ascendería a 10 millones. Aún si la tarifa marginal disminuye del 50% al 40%, la carga tributaría aumentaría de 2.5 a 4 millones de pesos (el 40% de los 10 millones gravables) y la tarifa efectiva aumentaría del 12.5% al 20% (4 sobre 20).
La reforma debería tener en cuenta la reducción de las tarifas marginales, a pesar de que en apariencia se contradiga el principio de progresividad. Consideramos que con la suficiente pedagogía -donde se muestre que la ampliación de la base gravable hará que las personas de más altos ingresos paguen más a pesar de las menores tarifas marginales- se puede obtener el apoyo público, más viniendo de un gobierno progresista. Además, la reducción en las tarifas marginales también ayudaría a contrarrestar el efecto de la eliminación de los beneficios tributarios sobre la informalidad.
Unas reglas de juego claras y estables
La nueva reforma tributaria no sólo debe procurar que se simplifique el estatuto tributario. También debe ser comprensiva en el sentido de que se aborden todos los problemas tributarios más apremiantes. Esto debido a que no convendría pasar por una nueva tributaria en uno o dos años más. La nueva reforma debería ser la única en estos cuatro años, y, de ser posible, la única en varios más. Esto permitirá establecer reglas de juego claras y estables que minimicen la incertidumbre a la hora de invertir y generar empleo.
La estabilidad de las reglas de juego también requerirá consistencia con las proyecciones de estabilidad fiscal, lo cual requiere coordinación con las políticas de gasto y las políticas que afecten los ingresos no tributarios. Por último, la claridad y simplicidad permitirá que sean los propios ciudadanos quienes puedan inferir el impacto que la reforma tendrá en sus bolsillos y en los hogares colombianos.
El sistema tributario en Colombia está lleno de excepciones y tratamientos preferenciales. Paradójicamente, esta situación ofrece una oportunidad de oro la cual no está disponible en países con sistemas tributarios más desarrollados: implementar una reforma que mejore simultáneamente la eficiencia, la progresividad, la equidad y la simplicidad de nuestro sistema.
El gobierno entrante parece ser consciente de la necesidad de progresividad y equidad. Ojalá también tenga en cuenta mejoras en la eficiencia y simplicidad del sistema, las cuales no entran en ninguna contradicción con sus promesas realizadas en campaña.
En las próximas entradas del Blog Fiscal compartiremos nuestras recomendaciones y el marco de referencia con el que analizaremos la reforma tributaria del nuevo gobierno, con el fin de que la ciudadanía y los medios de comunicación cuenten con insumos y participen en el debate de manera activa e informada.
¡Los invitamos a seguir conectados con el Observatorio Fiscal!
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