El proceso actual que surte el proyecto de reforma al sistema de salud ha evidenciado una discusión guiada más por la negociación política y los deseos, que por el soporte técnico y el conocimiento científico.
El pasado 25 de abril el Ministerio de Hacienda informó que el costo fiscal de la reforma al sistema de salud sería de aproximadamente $114 billones a 2033. Este costo fiscal, descompuesto en costos directos y contingentes, muestra la disponibilidad presupuestal para adquirir y/o ajustar la infraestructura, física, tecnológica y humana, que requerirá el nuevo sistema de salud; estimación que señala, deberá ser actualizada conforme avance el trámite legislativo del Proyecto de Ley 339 de 2023. Sin embargo, conocer el impacto fiscal de la reforma al sistema de salud (o de cualquier otra regulación) va más allá de una simple presupuestación; lo que significa que a la fecha no es claro cuánto costará la reforma a la salud y mucho menos cuál será su impacto fiscal.
En este punto es importante distinguir entre el costeo fiscal y el impacto fiscal de la regulación. Mientras el primero apunta a una proyección contable sobre la disponibilidad de presupuesto que aprobaría el Ministerio de Hacienda para ejecutar la reforma, el impacto fiscal, es el resultado de un concienzudo análisis técnico. Este análisis brinda la información crucial para concluir si la propuesta de política pública lograría y cómo, los objetivos planteados. El análisis de impacto fiscal de las normativas es cada vez más relevante en las economías desarrolladas y en muchos de los países de la OECD, quienes han visto en estas metodologías una forma clara de estimar los reales beneficios de las propuestas de reforma antes de su ejecución e incluso su evaluación de desempeño en el mediano y largo plazo.
Es por eso que sorprende la ausencia de este tipo de análisis en la discusión actual de reforma cuando en Colombia, a partir del documento Conpes 3816 de 2014 y el Decreto 1299 de 2018, se dio inicio a la adopción de la política integral de mejora normativa y con ello a la obligatoriedad de conocer, entender y aplicar los análisis de impacto normativo, o lo que internacionalmente se conoce como análisis de impacto regulatorio (RIA por sus siglas en inglés).
Aspectos básicos de un análisis de impacto normativo
Según el Mercatus Center de George Mason University y las recomendaciones del Consejo sobre Política y Gobernanza de la OECD, el uso sistemático del análisis de impacto normativo es una herramienta para asegurar mayor calidad de las intervenciones del gobierno. Estos análisis deben proveer como mínimo:
Declaración/estimación de la necesidad de la normativa: estimación del tamaño y naturaleza del problema.
Evaluación/consideración de posibles soluciones/regulaciones alternativas.
Evaluación/comparación de beneficios y costos de la solución propuesta.
Análisis de incertidumbre sobre los beneficios y costos estimados.
Si nos enfocamos solo en el tema de los costos, hasta ahora aparentemente olvidado en las discusiones y documentos de reforma, la estructura de análisis de impacto fiscal propuesta por la OCDE considera costos todos aquellos que resultan de la adopción de la normativa, “sean directos o indirectos en su naturaleza y pagados por empresas, consumidores, la propia administración o cualquier otro grupo afectado” (ver figura 1).
Bajo esta perspectiva, es claro que identificar los costos de cambios normativos como el actual proyecto de reforma al sistema de salud, va más allá de la definición de una disponibilidad presupuestal aprobada por el Ministerio de Hacienda.
Impacto fiscal de la reforma al sistema de salud
El documento Conpes antes citado plantea que la institucionalización de los procesos de evaluación de impacto normativo permitiría asegurar la calidad de las normas que expide la Rama Ejecutiva del orden nacional, fortaleciendo la confianza, efectividad y transparencia de la normatividad, en el mediano y largo plazo. Sin embargo, el proyecto de reforma al sistema de salud que se mantiene bajo discusión no presenta un análisis de su impacto fiscal, y en este momento es difícil de calcular ante la incertidumbre sobre la estructura básica del nuevo diseño. La discusión ha obviado el análisis de costos y beneficios, y tampoco considera una perspectiva temporal sobre la cual podamos verificar los impactos.
Obviamente esa no es una tarea fácil incluso en el contexto de un documento bien estructurado y la información suficiente. Pero el ejercicio se complejiza cuando, como punto de partida, no se tiene un diagnóstico de línea base claro y unos indicadores de resultado para todos los componentes que integrarán el sistema. Como consecuencia de la falta de estos componentes básicos en una reforma con la magnitud planteada, las decisiones finales se convierten en el resultado de una negociación política. Es cierto que las predicciones en economía no son exactas, pero no puede desconocerse que tener claro un panorama de costos y beneficios de la reforma llevaría a que se reduzca la incertidumbre sobre los resultados al priorizar el conocimiento basado en evidencias por sobre el oscurantismo.
Acerca de la autora:
Sandra Rodríguez A. es economista y Magíster en Economía de la Universidad de Antioquia. PhD en Economía Aplicada de la Universidad Autónoma de Barcelona. Su investigación se centra en economía de la salud con énfasis en acceso a servicios y regulación en salud.
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