El proyecto de PGN 2023 tuvo diversos cambios durante su paso por las comisiones económicas del Congreso de la República. El principal cambio fue la adición de $14,2 billones de pesos, lo que representa un incremento del 7% en valores reales en comparación con el PGN 2022.
El pasado 29 de julio inició el trámite legislativo en el Congreso de la República acerca del proyecto de Presupuesto General de la Nación 2023 (PGN 2023). El PGN 2022 fue aprobado el año pasado por un monto de $350 billones de pesos. El PGN que se propuso inicialmente para el 2023 fue de $391 billones, lo que significaba, al inicio del debate, un incremento real del 3%, lo que también se modificó en su paso por el Congreso.
El Congreso tuvo plazo para debatir el proyecto hasta el pasado 20 de octubre. Inicialmente, las comisiones económicas conjuntas de Senado y Cámara aprobaron el monto el 13 de septiembre. Y una semana después, el 21 de septiembre, aprobaron la totalidad del proyecto en primer debate.
El presupuesto para el 2023 fue radicado por el anterior Gobierno en cumplimiento de la Ley Orgánica de Presupuesto. Esta versión inicial del proyecto planteaba una reducción del presupuesto de inversión de alrededor del 10% en comparación con el PGN 2022. Por esta razón, el 10 de septiembre el actual Gobierno actualizó el plan financiero incluido en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) con base en información reciente sobre inflación, devaluación, tasas de interés y crecimiento económico. Esta información resulta relevante para actualizar la proyección de ingresos y gastos del PGN 2023.
El proyecto de PGN tuvo diversos cambios durante su paso por las comisiones económicas del Congreso de la República. El principal cambio fue la adición de $14,2 billones de pesos y su distribución entre los sectores de mayor interés para el plan de gobierno actual.
Con esta adición, el presupuesto pasó de $391,4 billones de pesos a $405,6 billones. Estos $14,2 billones de pesos se distribuyeron entre funcionamiento ($3,92 billones) e inversión ($10,27 billones). Este nuevo monto representa un incremento del 7% en valores reales en comparación con el PGN 2022.
Una gran parte de los recursos adicionados para inversión se destinarán a agricultura ($1,9 billones), minas y energía ($1,5 billones), salud ($1,2 billones), educación ($1,1 billones), vivienda ($1 billón), inclusión social ($1 billón) y paz ($1,3 billones). De esta forma, el monto total del PGN 2023 quedó distribuido de la siguiente forma: $253,6 billones de pesos para funcionamiento, $74,02 billones para inversión y $78 billones para el servicio a la deuda.
Posterior a la aprobación de estos cambios en primer debate, los ponentes presentaron ponencia para segundo debate ante las plenarias de Cámara y Senado, respectivamente. La discusión de esta ponencia y su aprobación tuvo lugar el pasado martes 18 de octubre de manera simultánea en ambas plenarias.
De esta forma, el presupuesto para el año entrante fue aprobado con un aumento de $25,4 billones de pesos en términos reales comparado con el vigente para 2022, lo que significa un incremento real del 7%. Los sectores con mayor aumento son el ministerio de Hacienda ($25,3 billones), salud ($4,8 billones), minas y energía ($1,3 billones), agricultura ($1,3 billones) y educación ($1,2 billones).
Queremos llamar la atención del aumento de gasto en funcionamiento del Ministerio de Hacienda, cuyo incremento fue del 102%. En el proyecto de ley no se pueden identificar las operaciones presupuestales que justifican este incremento de $25 billones de pesos. Para tal efecto, es necesario acudir al mensaje presidencial con el que se radicó el proyecto y su anexo. Allí se especifica que estos recursos adicionales se presupuestan en el Ministerio de Hacienda para cubrir el déficit del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles – FEPC (19 billones). El restante se presupuesta en este Ministerio mientras el Gobierno entrante decide sobre la modificación o permanencia de programas como Ingreso Solidario, Compensación de IVA y PAEF.
Por otro lado, los sectores con mayor disminución presupuestal fueron los de Planeación ($0,7 billones), deuda pública ($1,9 billones) y prosperidad social ($7.3 billones).
En cuanto a las disposiciones generales del proyecto, el cambio que más resalta es la inclusión del trazador presupuestal para la equidad poblacional étnico racial y la inclusión de una nueva sección presupuestal denominada “entes autónomos universitarios estatales – universidades públicas”. En esta sección figura el total de recursos asignados a las universidades públicas del país. Anteriormente, estos recursos eran apropiados en el presupuesto global del Ministerio de Educación Nacional.
Es importante señalar nuevamente, que la temporalidad de las leyes anuales de presupuesto dificulta el seguimiento de trazadores presupuestales como el étnico racial y el de equidad de la mujer. La materialización de este instrumento sucede dos años después de ser incorporado en la Ley. Para tener continuidad, es necesario que todas las futuras leyes de PGN ordenen la inclusión del anexo. Desde el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana insistimos en que los trazadores presupuestales deben estar incluidos en alguna ley con vocación de permanencia, como el Estatuto Orgánico del Presupuesto o el Plan Nacional de Desarrollo, y así garantizar la continuidad en su implementación.
Si bien hay avances significativos en transparencia, como lo es poder identificar los recursos presupuestados para programas como Familias en Acción, Devolución del IVA, atención a primera infancia, subsidio familiar de vivienda y agua potable, y saneamiento básico, todavía hay mucho por mejorar. En primer lugar, los debates del proyecto de PGN todavía no están al alcance de la ciudadanía. Tal y como ocurre con el proyecto de reforma tributaria que se está discutiendo de manera simultánea por el Congreso, los congresistas designados como ponentes debatieron y consolidaron las versiones finales de las ponencias para primer y segundo debate en largas sesiones de trabajo a puerta cerrada en el Ministerio de Hacienda. En segundo lugar, es necesario mencionar que la Oficina de Asistencia Técnica Presupuestal (OATP), creada por la Ley 1985 de 2019, aún no se ha constituido y ya son tres proyectos de PGN que han sido aprobados sin escuchar las consideraciones de esta oficina.
Volvemos a enfatizar la necesidad de que los debates de los proyectos del PGN se realicen en sesiones formales del Congreso de la República, con acceso libre a la ciudadanía. Lo mismo aplica para otras leyes importantes como la Reforma Tributaria o el Plan Nacional de Desarrollo, que se tramitará el próximo año. Llama la atención que, pese a que las tablas de la versión inicial del proyecto fueron publicadas por el Ministerio de Hacienda en formato Excel, las posteriores modificaciones dadas en el Congreso de la República solo están disponibles en su versión PDF, publicada en la Gaceta del Congreso. Para suplir estas deficiencias, el Observatorio Fiscal pone a disposición de la ciudadanía la siguiente base de datos que incluye las asignaciones aprobadas del PGN vigente y las del proyecto de PGN 2023 aprobado. En la base se exponen las asignaciones a nivel sector y entidad. Adicionalmente, se exponen comparaciones en términos reales, considerando la inflación proyectada para este año en el MFMP.
Desde el Observatorio Fiscal insistimos en el llamado al Congreso de la República a publicar las versiones aprobadas del PGN, luego de cada debate, en formatos que permitan consultar fácilmente los cambios que sufre el PGN hasta su aprobación. La inclusión de este tipo de prácticas en el ciclo presupuestal es vital para el fortalecimiento de la veeduría y rendición de cuentas de las finanzas públicas.