Por considerar que no cumple con los requisitos formales para su presentación, la Corte Constitucional resolvió inadmitir la demanda de inconstitucionalidad recientemente interpuesta contra el Estatuto Tributario. ¿Cuáles son los argumentos de la Corte? ¿Qué alternativas quedan? Y, sobre todo, ¿cómo podría incidir esta decisión –y los caminos que tomen los y las demandantes– en el debate económico y jurídico que promete dominar la agenda nacional en los meses por venir?
Comencemos por mirar los antecedentes de esta historia. El pasado 26 de mayo, el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), demandó ante la Corte Constitucional el Estatuto Tributario. La demanda contó con el respaldo de académicos como el saliente decano de Economía de la Universidad de los Andes y el director del Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico de esa misma institución.
Los demandantes argumentan que el Estatuto es inconstitucional por incumplir los principios que aseguran la redistribución del ingreso, y por ser inequitativo e ineficiente en el recaudo. En este sentido, señalan que el sistema tributario colombiano no disminuye los niveles de desigualdad de ingresos –calculados mediante el índice de Gini–, y que las personas –naturales y jurídicas– que pertenecen al 1 y 0,1 por ciento de mayores ingresos en el país pagan en impuestos una proporción menor que el resto de la población. A juicio de los demandantes, esto impide que se cumpla con el principio constitucional de la progresividad tributaria, es decir, que los que tienen más paguen un porcentaje más alto de sus ingresos.
Adicionalmente, ponen de presente cómo la emergencia provocada por la pandemia del covid-19 amenaza con acentuar las condiciones de inequidad que, de acuerdo con su exposición, reproduce el sistema tributario de nuestro país. Resaltan, además, que este es el momento propicio para tener estos debates y generar cambios estructurales en el sistema tributario que contrarresten los efectos generados por la crisis.
La demanda pide que la declaración de inconstitucionalidad del Estatuto Tributario tenga efectos diferidos a dos años. De este modo –considerando el principio democrático y de separación de poderes– sería el Congreso el que diseñe un sistema tributario que garantice los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Para ello, contaría con el apoyo de una comisión de expertos que asesoraría el diseño de ese nuevo estatuto.
¿Por qué la Corte inadmitió la demanda? Esta le fue repartida al magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien en el auto por el cual la inadmite, señala que, a su juicio, esta no cumple con los requisitos formales para la presentación de demandas de inconstitucionalidad, pues no demuestra de qué forma los contenidos normativos del Estatuto contravienen lo dispuesto en la Constitución.
Cuando se interpone una demanda de constitucionalidad, se deben expresar las razones por las cuales se considera que la norma o normas demandadas son contrarias a la Constitución; de ser admitida la demanda, estos argumentos serán analizados por la Corte, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, por tratarse de una norma de jerarquía inferior a la de la carta política. Es en este contexto que el magistrado sostiene que la argumentación no plantea una controversia entre los contenidos normativos y la Constitución, sino entre esta y una serie de hechos que en la demanda se estiman como resultado del Estatuto Tributario. Sostiene que para el juicio de constitucionalidad no basta con decir que no hay progresividad o que no se cumplen los principios apoyándose en la demostración empírica de estos argumentos. La razón es que el juicio normativo de constitucionalidad (verificación del contenido normativo), no puede desplazarse por un juicio exclusivo de los argumentos empíricos (valoración de los una realidad verificable). Para que de manera excepcional en el control de constitucionalidad se acojan este tipo de argumentos empíricos, sería necesario un análisis sistémico que permita identificar los contenidos normativos que son determinantes para ese resultado que se predica lesivo del principio de progresividad.
Sin embargo, en este escenario analizar la validez constitucional en cada caso comprende la dificultad de establecer si determinadas disposiciones normativas lesionan los principios que se predican de todo el sistema tributario. Se trata, en últimas, de la diferencia entre reglas y principios. La aplicación de una regla supone el cumplimiento –o no– de un supuesto, mientras que en la aplicación de un principio se habla de grados de cumplimiento que se ponderan en relación con otros principios.
Otro elemento que se deprende del auto es que, si se acogieran los argumentos de la demanda en los términos en los que se encuentra radicada –si la Corte Constitucional declarara inconstitucional el Estatuto Tributario–, el alto tribunal debería exhortar al Congreso a estudiar un nuevo estatuto, dentro de una temporalidad definida y con unas condiciones determinadas (como la existencia de una comisión de expertos). Eso implicaría una imposición del poder Judicial al Legislativo.
¿Cuáles son, entonces los escenarios frente a la inadmisión de la demanda? Procede, en primer lugar, su corrección para que se ajuste a los requisitos establecidos por la Corte –el auto concede tres días hábiles para ello–. Y, en caso de ser rechazada, procedería la interposición de los recursos orientados a que se le dé trámite y se discutan de fondo las peticiones de los demandantes.
Subsiste, sin embargo, una consideración de fondo, señalada en el auto firmado por el magistrado Guerrero Pérez: la complejidad de esta demanda implica trasladar el debate que corresponde adelantar en espacios de deliberación política al escenario judicial y de control de constitucionalidad.
Este es un elemento que habían previsto los demandantes. La demanda es juiciosa y exhaustiva, y contempla la forma en que un estudio como el solicitado plantearía un trabajo complejo y exigente para la Corte Constitucional. De hecho, esta demanda pone sobre la mesa interrogantes sobre el ejercicio mismo del control de constitucionalidad. El control de constitucionalidad –en palabras de la Corte– está previsto, en principio, para otro tipo de controversias, y sujeto a limitaciones espacio temporales de carácter procesal y sustantivo.
Aun si la Corte no asume el estudio de constitucionalidad solicitado en la demanda, los caminos que plantea hasta el momento con respecto a este tema son amplios. Y es que, si bien corresponde a la Corte Constitucional velar por la satisfacción de los derechos y el cumplimiento de los objetivos del Estado Social de Derecho, el debate político, económico y social tiene en el Congreso su escenario natural de deliberación.
Una conversación nacional en torno a los planteamientos contenidos en la demanda no comienza de ceros. Por ejemplo, el debate en torno a un tema transversal en términos de equidad como el de la renta básica ya está planteado. Ni qué decir sobre la reforma tributaria que ya comienza a tomar forma, y que llegará al Congreso este segundo semestre. Los principios de equidad, eficiencia y progresividad deben ser criterios fundamentales para guiar el debate.
Iniciativas como la demanda interpuesta, aun si no consiguen su propósito principal, contribuyen a mover el debate en la opinión pública y fijar prioridades de política pública, lo cual es un aporte invaluable.