Finalmente el Gobierno radicó ante el Congreso la ley de financiamiento que viene promocionando desde hace casi dos meses. Después de ver los artículos de la ley, la conclusión salta a la vista: la propuesta para conseguir el faltante de recursos en el presupuesto es una reforma tributaria cuyas consecuencias exceden la vigencia fiscal para la que fue pensada, y delata por enésima vez que nuestros gobernantes están confundiendo lo urgente con lo importante.
Muchos sabíamos que se iba a usar la estrategia de desfinanciar el presupuesto para aprobar una reforma tributaria exprés con consecuencias que exceden la vigencia fiscal de 2019, pero es difícil dar crédito a nuestros ojos cuando repasan el proceso frenético que en menos de un semestre nos ha conducido a este punto: reuniones a puerta cerrada, conceptos deliberadamente mal usados, y asimetrías de información entre las partes involucradas.
El trasfondo del problema es simple: nuestro Gobierno está buscando aumentar la competitividad de las empresas (y cuadrar el descalce en el Presupuesto General de la Nación aprobado hace dos semanas) bajando las tasas impositivas que estas efectivamente pagan, dirigido entre otras cosas por una convicción: que la carga real del impuesto sobre las corporaciones se da sobre los trabajadores y no sobre los dueños del capital o los accionistas. En su modelo teórico la cosa aparentemente cierra: con menos impuestos las empresas pueden pagar más salarios y aumentar sus inversiones, mientras que el recaudo perdido se recupera con aumentos en el IVA que se compensan más que proporcionalmente con el ingreso laboral y con la ayuda monetaria que se le piensa dar a los hogares más pobres.
En esta línea, por el lado de las empresas se crean dos nuevos regímenes de tributación corporativa que implican beneficios tributarios considerables, los cuales se pueden mantener mediante contratos de estabilidad tributaria (en el caso de las MEGA INVERSIONES). Se mantienen las tarifas especiales para la industria hotelera en 9%, y se generan rentas exentas para empresas que inviertan en el agro o en sectores asociados a lo que el gobierno llama Economía Naranja. Se reduce paulatinamente la tasa de tributación nominal para todas las empresas, se extiende el mecanismo de descuentos de IVA para activos fijos más allá del sector de hidrocarburos y se genera la posibilidad de deducir de la base gravable el 100% de todos los impuestos pagados diferentes al de renta y de descontar sobre el impuesto el 50% del ICA y el 50% del GMF. Además, se marchita la renta presuntiva, uno de los mecanismos que permiten controlar el apetito de empresarios rentistas que inflan pérdidas para no pagar impuestos.
La reducción en los ingresos corrientes que estas medidas implican se compensa principalmente con un aumento en los bienes que están gravados con IVA, cuya tarifa se unifica y se propone llevar gradualmente hasta el 17% en dos años, fijándose en 18% para el 2019. El encarecimiento de la canasta familiar, que solo tendrá un 20% no gravado de aprobarse la propuesta, se piensa compensar con devoluciones mensuales a los hogares de bajos ingresos y se justifica en la existencia del subsidio regresivo de las exenciones y exclusiones sobre el último decil de ingresos (bien heterogéneo por demás).
Merece la pena decir algo sobre el mecanismo de esta compensación. Aunque la medida genera al parecer un subsidio progresivo que cierra financieramente, los detalles son claves: de ser aprobada, esta medida debería acompañarse de una mayor frecuencia en la realización de encuestas de ingresos y gastos, así como de nuevos indicadores para analizar la dinámica de la desigualdad en los deciles objetivo y no solo a nivel de ingreso sino de gasto o de riqueza; de una definición clara de si se accede al beneficio a nivel de familia o de individuo, y de quién será el encargado de la identificación de los beneficiarios y la entrega del monto: para lo primero, no todas las familias pobres pertenecen a familias en acción y el SISBEN tiene líos; para lo segundo, lo más posible es que la banca entre a desempeñar un papel: habría que cuidar que los sistemas de identificación protejan la identidad de la persona que compra, y que se evite que los intermediarios extraigan rentas vendiendo información y datos.
Sin embargo, cuando el impuesto corporativo recae sobre los dueños del capital y sobre los accionistas de las empresas, la reducción es un beneficio a estos grupos de población a costa del trabajador, que no verán aumentos significativos en su salario y sí disminuciones en su ingreso disponible que probablemente deberán corregirse en el futuro con más gasto, abriendo la puerta a nuevas reformas tributarias y a nuevas angustias en materia fiscal. Más aún, que un impuesto indirecto al consumo sea el ancla de la reforma tiene un corolario que muchas veces se pasa por alto: uno termina pagando IVA sin importar que esté de acuerdo o no con el gobierno.
Nos hacemos (y les hacemos a nuestros lectores) varias preguntas: ¿Deberían las empresas dejar de pagar por mejorar la infraestructura de bienes públicos y capital humano que hace en un principio posible su actividad, y descargar el financiamiento en las personas de clase media que a veces no cuentan con seguridad ni cultural, ni social, ni económica por parte del estado? ¿Cuál es el tamaño óptimo de la empresa que queremos como sociedad? ¿Vamos a jugar el juego peligroso de dar estas gabelas a costa de reducir impuestos a actividades que no generan riqueza sino la distribuyen, como los juegos de azar o las firmas de abogados, y que sería deseable que contribuyeran? ¿Queremos participar en la carrera hacia el abismo que una competencia tributaria internacional, con la consecuencia de acentuar exageradamente la desigualdad de oportunidades y de recursos a nivel local?
Estas medidas aún no son definitivas, y recordemos que falta el trámite de ley en el Congreso para que se aprueben. Con una agenda apretada en exceso (los programas desfinanciados deben suspenderse hasta que se consigan los recursos) y pocos datos a disposición, la verdad el panorama es incierto: es necesario empezar a tomar en serio el aspecto distributivo de las reformas tributarias, y desde el Observatorio estaremos presentado resultados en esta línea para que la variable comodín del crecimiento económico o el sospecho usual del balance financiero no sean los únicos criterios a la hora de definir la pertinencia o no de las modificaciones al Estatuto Tributario.
Nota. La reforma tributaria propuesta que se presentó bajo el nombre de Ley de Financiamiento está enfocada en el IVA y en los impuestos de Renta a las personas jurídicas. Mas allá de las medidas relacionadas con IVA o con el impuesto corporativo, que discutimos en esta oportunidad por ser el núcleo de la propuesta, la reforma se condimenta con varias medidas auxiliares, distribuidas en 87 artículos, entre las que destacamos algunas: el intento por elevar la tarifa a la que tributan las personas de más altos ingresos y por la simplificación del sistema a partir del abandono del sistema cedular de cobro, si bien el impuesto a los dividendos se reduce; el impuesto al patrimonio, que ahora va hasta 2022 y excluye a un grupo de personas que el anterior impuesto a la riqueza gravaba, manteniendo sus bajas tarifas; y la creación, entre otros, del impuesto SIMPLE que busca resolver los problemas del Monotributo que estableció la tributaria de hace dos años y que no tuvo los resultados esperados como herramienta para atacar la informalidad, el gran elefante de nuestra habitación.