Una de las razones principales por los cuales analizamos el tema del catastro multipropósito en una entrada anterior de este blog tiene que ver con que el catastro, en su dimensión económica, es la base fundamental para el cálculo del impuesto municipal que grava a los propietarios de bienes inmuebles en Colombia: se trata del impuesto predial unificado, comúnmente conocido como impuesto predial (o predial a secas).
No solo es este un impuesto complejo y con mucho potencial de recaudo dada la coyuntura del país, sino que en la actual contienda por la presidencia de la República representa uno de los puntos de mayor diferencia entre los candidatos: Iván Duque pretende congelar su cobro por casi tres años y no menciona nunca el catastro en sus propuestas, mientras que Gustavo Petro pretende hacer del cobro de un predial rural con opción de compra uno de los ejes de su política de reactivación agrícola y productiva.
De acuerdo con cifras de Planeación Nacional, el predial representó en 2016 casi un tercio del total de las rentas tributarias locales, siendo solo superado por el impuesto de industria y comercio (ICA), y generó un recaudo aproximado de 6.4 billones de pesos en ese año, lo cual corresponde a casi un 0.8% del PIB. Si a esto le sumamos que en los últimos cinco años el monto recaudado creció en promedio un 10.5%, es fácil notar que este impuesto es uno de los mecanismos más importantes con el que cuentan las autoridades locales de nuestro país para obtener ingresos corrientes y para conseguir recursos adicionales a los que les transfiere el gobierno nacional.
¿Por qué el nombre técnico de Impuesto Predial Unificado? Hasta 1990, los municipios administraban 3 impuestos adicionales al predial: el impuesto de parques y arborización, destinado a la financiación de vivienda de interés social (VIS) y al embellecimiento de parques y calles; el impuesto de estratificación socioeconómica, a cargo de los propietarios y poseedores de viviendas en estratos alto y medio alto en municipios de más de 100.000 habitantes, que se destinaba en un 50% para financiar servicios públicos de estratos bajos y 50% en garantizar tierras para VIS; y la sobretasa de levantamiento catastral, con la que se financiaban labores de actualización de la base de datos de los predios existentes en un municipio dado.
Con la Ley 44 de 1990 se crea el impuesto predial que pagamos en la actualidad, ya que ella fusiona los cuatro impuestos anteriores en uno solo (de ahí el calificativo de unificado) y daría paso a la eliminación posterior de sus destinaciones específicas en aras de simplificar el cobro y aumentar el margen de discrecionalidad en el manejo del dinero por parte de las alcaldías.
En la misma ley también se reglamentan tanto la base gravable como los rangos de las tarifas asociadas, y las instituciones encargadas de fijar o ajustar los parámetros: a grandes rasgos, el impuesto se calcula sobre el valor catastral de la propiedad, aplicándole una tarifa que el concejo municipal decide de manera diferencial y progresiva en función del estrato socioeconómico, el uso del suelo en el sector urbano y el nivel de actualización y formación del catastro en su jurisdicción particular. Eso sí, se deben cumplir un par de reglas: la tarifa tiene que estar entre el 1 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo catastral; el ajuste de los avalúos de un año a otro no puede generar un monto para el impuesto en el segundo año que sea mayor al doble del monto pagado en el primer año; y el avalúo catastral debe ser al menos de 60% del valor del avalúo comercial (de acuerdo con la ley 1450 de 2011).
¿Qué variables influyen entonces en el recaudo de este impuesto? La respuesta a esta pregunta es fundamental para los municipios y sus alcaldes: como se ha mencionado en anteriores ocasiones, el hecho de que en Colombia haya casi 16.8 millones de predios cuyo valor subestimado excede nuestro PIB representa una oportunidad de oro en la definición de una estrategia adecuada para ganar mayores niveles de descentralización financiera.
Más allá de todo esfuerzo por garantizar una buena sistematización de la información o la utilización de medios de pago y facturación adecuados, contar con un catastro actualizado y preciso es clave: a mayor diferencia entre los valores catastrales y los comerciales, menor es el recaudo efectivo obtenido por los municipios.
Sin embargo, el catastro funcional no es de ninguna manera lo único que garantiza recaudos justos: la percepción ciudadana de los funcionarios locales, los niveles de violencia en las regiones, las transferencias del gobierno nacional, el manejo de otros impuestos locales, las tarifas de municipios vecinos, las deducciones por pagos oportunos, las multas por demoras en el pago y en general los diversos asuntos de economía política que van desde la negociación de las tarifas en los concejos hasta la comunicación a los ciudadanos de cambios en el uso del suelo son factores decisivos para explicar no solo las grandes diferencias que se observan entre el recaudo efectivo, el recaudo nominal y el recaudo potencial en muchos municipios colombianos, sino también el hecho de que en Colombia es en teoría posible tener latifundios en el Vichada que pagan menos predial que viviendas urbanas familiares estrato 3 en el barrio la Macarena de Bogotá.
Gracias a los mayores ingresos fiscales provenientes de mejores precios para el petróleo crudo y a los ajustes recientes que flexibilizaron la Regla Fiscal, el gobierno entrante tendrá más espacio de maniobra para impulsar una reforma tributaria estructural y mayor capacidad para cumplir las nuevas metas de endeudamiento, pues estas serán sean menos restrictivas. Si a pesar de esto quiere seguir avanzando con el propósito de obtener entes territoriales más autónomos, no solo para hacer frente a la coyuntura de baja demanda agregada sino para garantizar una mejor provisión de bienes públicos a la ciudadanía, debe empezar a preguntarse seriamente por este impuesto: ¿Recae efectivamente sobre los dueños de los predios, o se generan cargas compartidas sobre otros actores, por ejemplo, en la forma de arriendos más altos? ¿Distorsiona las decisiones de los afectados, en tanto los impuestos y los subsidios sobre bienes durables se pueden capitalizar en el precio de su compra o venta? ¿Se deben seguir definiendo las tarifas en función de los estratos y no de los avalúos exclusivamente? ¿Cómo hacer real el recaudo de manera clara en zonas rurales?
Preguntas, Preguntas, Preguntas…