En época electoral, la tentación para los candidatos de prometer rebajas de impuestos se hace difícil de resistir. Muchos ciudadanos, agobiados por los impuestos, ansían con anhelo un alivio a sus bolsillos. Los empresarios del sector formal se quejan, no sin razón, de que la carga tributaria resulta muy difícil de sobrellevar. Este anhelo puede llevar a los ciudadanos a votar por los candidatos que ofrezcan menos tributos o por lo menos se comprometan a no aumentarlos. Desafortunadamente, tales promesas no se materializarán en el próximo gobierno, independientemente de cuál sea la tendencia ideológica del candidato elegido. Más aún, a no ser que se avecine una bonanza petrolera, el próximo gobierno se verá forzado a realizar una nueva reforma tributaria en el 2019.
Lamentablemente, el desempeño económico en la historia reciente de Colombia apunta en la dirección de un nuevo ajuste fiscal. En 2014 Colombia sufrió los efectos adversos de la caída de los precios del petróleo, un choque muy importante dada la importancia relativa de este sector dentro de las exportaciones. Desde entonces, el crecimiento económico de Colombia se ha venido desacelerando (Gráfico 1). En teoría, cuatro años hubieran sido suficientes para recuperarse del choque. De hecho, se esperaba que el 2017 hubiese sido el año de la recuperación. En cambio, la desaceleración continuó: mientras que a principios de 2017 los analistas esperaban que el crecimiento durante el año estuviera al menos por encima del 2%, al final del año apenas alcanzó el 1.8%.
Fuente: Dane y cálculos con base en Dian
El pobre desempeño económico se ha traducido en un recaudo tributario por debajo de lo esperado. En efecto, a pesar del aumento del IVA del 16 al 19%, la meta de recaudo del 2017 no se cumplió: La DIAN esperaba recaudar al menos $130 billones, pero le quedaron faltando $3.5 billones. Entonces, cuando los ingresos no son los esperados, se puede recurrir al endeudamiento para no tener que disminuir el gasto. Pero un mayor endeudamiento implica que más temprano que tarde o se ajustan los gastos o se buscan nuevos ingresos. En una coyuntura como la colombiana, donde muchos gastos son inflexibles y muchos recursos están comprometidos con el posconflicto, las opciones se reducen a la búsqueda de nuevos recursos tributarios.
En efecto, con el fin de obtener endeudamiento en unos términos favorables, el gobierno tiene que comprometerse a tener sus cuentas en orden. Esto implica planear un presupuesto y ajustarse a él, tanto en el corto como en el largo plazo. En Colombia, la herramienta con la cual el gobierno organiza sus cuentas más allá del horizonte inmediato se llama el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). Este marco establece unas metas de déficit (la diferencia entre gastos e ingresos) las cuales el gobierno se compromete a cumplir. Su incumplimiento significa una alerta para los acreedores: A nadie le gusta prestarle a alguien quien persistentemente incumple su presupuesto.
Naturalmente, las metas de déficit no son inflexibles, dadas las eventualidades a las que se enfrenta una economía. Pero si en un año se incumplen, en otros las metas serán más estrictas. El Gráfico 2 presenta las metas de déficit del MFMP en tres escenarios. El primero es el escenario donde el crecimiento económico no hubiera sufrido choques adversos. La meta bajo este escenario se conoce como déficit estructural. El segundo es el escenario que se visualizaba en el 2016 dado el comportamiento reciente de la economía. Estas son las metas de déficit que el gobierno tenía en el 2016. El tercer escenario es el que se visualizaba en el 2017. Estas son las metas de déficit actuales.
Como se alcanza a visualizar, el decepcionante desempeño económico del 2017 significó que el recaudo disminuyó y por lo tanto los déficits proyectados tanto para el 2017 como para el 2018 tuvieron que ser aumentados: pasaron del 3.3 al 3.6% y del 2.7 al 3.1%, respectivamente. Nótese, sin embargo, que la meta del déficit para el 2019 continúo siendo la misma: 2.2%. ¿Cómo se reducirá el déficit en casi un punto porcentual del PIB de un año al otro? ¡Recaudando más impuestos! De ahí surge la expectativa de una reforma tributaria para 2019.
Fuente: Asobancaria con base en Ministerio de Hacienda
Ante estas expectativas, uno podría pensar por un momento que la reforma tributaria podría evadirse si las metas de déficit fueran más holgadas. Pero un déficit más holgado implica un mayor endeudamiento, y un mayor endeudamiento relativo a la capacidad de pago implica más riesgo de impago. Esto cerraría las puertas al endeudamiento externo o por lo menos lo haría más costoso, lo cual empeoraría la situación financiera del gobierno. Esta es una de las razones por las cuales agencias calificadoras de riesgo como Standard and Poor’s revisaron las perspectivas de calidad de los bonos que Colombia emite para endeudarse con el exterior.
Las proyecciones sobre las finanzas públicas nos ayudan a pronosticar que el candidato que prometa que no aumentará los impuestos muy probablemente se enfrentará a una disyuntiva en caso de ser elegido. A no ser que haya una bonanza económica inesperada, la realidad lo forzará a escoger entre las siguientes dos opciones: o aumenta los impuestos e incumple su promesa, o cumple su promesa y continúa con una espiral de endeudamiento que afectará la credibilidad no sólo del gobierno sino de toda la economía colombiana, con sus consecuentes efectos sobre la inversión, el crecimiento, el empleo y… el recaudo.