En la segunda entrega de nuestra serie sobre beneficios tributarios en Colombia seguimos analizando la evasión y sus complejidades. El problema parece ir más allá del sistema mismo, pues toca aspectos culturales que van desde la permisividad con los evasores hasta cómo concebimos la construcción de lo público.
Como si se tratara de un queso gruyere, el sistema tributario colombiano está lleno de huecos –huecos por los que unos ratones, en su mayoría con gran capacidad adquisitiva, consiguen no solo burlar el pago de impuestos sino también esconder la verdadera dimensión de sus actividades económicas.
Se trata de prácticas que, además de lesionar el recaudo, terminan poniendo un peso injusto en los hombros de los asalariados que están en el radar de la autoridad tributaria y pagan cumplidamente. Y, como si esto fuera poco, perpetúan prácticas y narrativas que inciden negativamente en la forma en que entendemos los bienes públicos, la construcción de un proyecto colectivo de sociedad y las relaciones de confianza entre ciudadanos.
Comencemos por el principio: la esencia del sistema tributario es que las personas, además de participar, digan la verdad. Se trata, en últimas, de que información dispersa y privada se pueda compartir, y contribuya a la construcción de un proyecto común. El problema, trayendo el planteamiento a la realidad colombiana, es que no hay un interés mayoritario. El Estado colombiano se comporta como un sistema de coaliciones en el que personas poderosas se enriquecen a costa de los demás, en donde la construcción de lo público no es su prioridad. Es en ese contexto que debe operar la administración tributaria, contexto en el cual lo más conveniente para empresas y personas naturales en términos de impuestos es no existir, no reportar.
¿Quiénes son los más visibles dentro de este sistema? Los asalariados formales, que son quienes históricamente han llevado la mayor carga. En la práctica, quien evade lo hace porque puede hacerlo; y, quien paga, paga porque le toca.
Estas dinámicas han configurado un sistema desbalanceado que también ha alterado la visión sobre los bienes y servicios públicos. Evadir implica hacer maromas para no poner la parte que corresponde en la construcción de la sociedad; así, una cultura de la evasión termina despreciando lo público —entendido este último concepto como lo que brinda un beneficio a toda la comunidad—. No es casualidad que la educación pública, la salud pública y el entretenimiento público sean vistos con cierto desprecio, y que la alternativa a estos —la más deseable en este contexto— sean los colegios privados, la salud prepagada o los clubes cerrados. La relación entre el ciudadano, los impuestos que paga y el uso que se les da está, pues, lejos de ser óptima.
Así, la corrupción se convierte en la excusa para no participar –tanto la percepción como las mediciones internacionales apoyan esta narrativa-, y los contribuyentes que más podrían pagar se excusan en el mal uso de los recursos públicos para evadir impuestos.
Veamos , entonces, cómo operan los huecos en el queso. En Colombia hay un alto componente de economía criminal. La persistencia del fenómeno del narcotráfico y la acción de quienes facilitan sus finanzas ha impactado el funcionamiento de la economía nacional y, con ello, el comportamiento del sistema tributario. La persistencia de la ilegalidad y la magnitud de las economías subterráneas hacen muy difícil cumplir las normas.
Es innegable que existen elementos para sustentar la narrativa perniciosa de los evasores. Sin embargo, la estructura misma del sistema de recaudo agudiza el problema, ya que el sistema sufre, por un lado, del actuar arbitrario de la DIAN, y, por otro, de la idea del recaudo agregado de impuestos como meta principal. En esencia, esto último es deseable —recaudar lo suficiente para cumplir con las obligaciones del Estado es positivo—; sin embargo, más allá de los cambios en las normas —que han permitido, por ejemplo, ampliar la base de declarantes—, el énfasis se ha puesto en recaudar y ya, y no en recaudar de manos de quienes no están pagando lo que deberían, lo cual es esencial para dar legitimidad al sistema.
Ser honesto no paga, o no paga mucho; eso ha generado un patrón que se ha arraigado en la cultura popular. En pequeño, todos tal vez conozcamos algún contador que sabe de los vericuetos del sistema para tributar poco o no tributar. Esto evoluciona hacia falsos positivos tributarios como la compra de facturas, la doble contabilidad o la compra de servicios inexistentes. En grande, hay sectores comerciales cuyas grandes actividades de lucro permanecen en la oscuridad y no hacen parte del sistema.
De esta forma, dada la dificultad de rastrear lo que permanece oculto, el sistema –lo quiera o no– termina ‘exprimiendo’ a quienes sí puede ver. Quienes están en el sistema –gobernado por normas poco realistas– resultan pagando más y más, y tienen un profundo desagrado hacia un sistema complejo, obsoleto, policivo en exceso y, de entrada, difícil de navegar. Todo esto termina validando a quienes están por fuera.
Es cierto: a nadie le gusta pagar impuestos, pero el disgusto de los colombianos hacia la DIAN parece ser especialmente marcado.
Ahora, bien ¿cómo operan castigos? El régimen sancionatorio es fácil de vulnerar. Estos son los huecos del gruyere. Además de los agujeros normativos y las demoras en materia procedimental y de solución de controversias, un síntoma de esto son las sucesivas amnistías tributarias. Estas, como lo han señalado expertos, han terminado por convertirse casi en instrumentos de la planificación tributaria misma; la razón es que, como lo demuestra la experiencia reciente, estas se brindan una y otra vez. Las posibilidades de evadir el castigo y de salir limpio son muy altas.
¿Qué se recauda en Colombia? La joya de la corona es el impuesto de renta. El recaudo proyectado correspondiente al 2019 es de 71,1 billones de pesos solo por este concepto. El segundo fue IVA, con 66,3 billones.
A partir de 2016 el número de declarantes creció ampliamente en el país. sin embargo, esa base sigue siendo reducida. Y no se trata solamente de asalariados: existen, por ejemplo, muchas sociedades cuya estructura, dueños, integrantes y movimientos no se conocen con claridad. A menudo se señalan las rentas exentas (que suman cerca de 15 billones de pesos) como uno de los elementos que impide un mayor recaudo. Sin embargo, si se miran las cifras, más de la mitad de ellas corresponden a los ingresos del sistema de salud. El verdadero boquete está en el renglón denominado “costos y gastos” –es decir, lo que cuesta producir una renta, algo que en la práctica puede ser cualquier cosa–. Decenas de miles de contribuyentes cada año terminan pagando 0 pesos al acudir a distintas maromas para que los "costos y gastos" sean los justos para no deberle al Estado un peso de más en impuestos. La certeza de que es posible burlar de esa forma al sistema ha cimentado una cultura de la evasión como la que existe en nuestro país.
Entonces, ¿cómo abordar un problema de este tamaño? La academia y la experiencia internacional sugieren que las tasas de los impuestos no importan mucho - lo que importa son las bases. No se trata de que unos pocos paguen tasas de impuesto muy altas, sino de que muchos paguen tasas razonables. Parece obvio, pero no está de más reiterarlo. Debemos concentrarnos en los verdaderos boquetes que erosionan las bases gravables, que son por los que el Estado pierde los impuestos que los evasores deberían estar pagando, como los “costos y gastos” y la depreciación de inmuebles. Entre otras cosas, una mayor atención al IVA podría permitir hacer un rastreo de la verdadera dimensión de los costos y gastos reales de los declarantes.
Adicionalmente, por paradójico que parezca, una normalización –amplia, transparente, seria y por única vez– puede ser un primer paso.
Una movida en este sentido debe estar apoyada por unas reglas de juego serias y realistas que permitan que haya verdad sobre la dimensión de lo que los deudores dejaron de pagar, y por un sistema tecnológico que esté a la altura de la tarea. Más allá de esto, no es descartable la posibilidad de que el país pudiera tener una autoridad tributaria renovada, quizás nueva –una posibilidad que enfrentaría un largo etcétera de trabas políticas, técnicas y de resistencia interna–.
Cualquier decisión a futuro debe tener como objetivo central el fortalecimiento del sistema con miras a atacar frontalmente la evasión. Ideas como la de extender el IVA a la canasta familiar, por ejemplo, no harán otra cosa que seguir poniendo el peso del recaudo en el terreno equivocado: en los asalariados y consumidores que ya pagan impuestos altos en comparación con su ingreso.
Tienen razón quienes sostienen que el mayor beneficio tributario posible son las normas ideales en principio pero que, en la práctica, se pueden saltar debido a la ausencia de una autoridad sin la capacidad suficiente para hacer frente a la evasión. Esta es una conversación necesaria y urgente, que debe estar guiada por datos y cifras. No puede ser un diálogo político ni ideologizado. Más que de impuestos, estamos hablando de la visión, la concepción y la supervivencia misma de nuestra sociedad.
* Esta es la segunda entrega de nuestra serie de análisis sobre los beneficios tributarios en Colombia. Conozca aquí más sobre este ejercicio.
La anterior entrada de la serie: Reduzcamos la evasión a sus justas proporciones.